Aanscherping fusietoezicht in de zorg – kanttekeningen bij voorgestelde wijzigingen

24 februari 2020 | Blog

Een goed doordacht onderzoek naar de aanleiding van de aanscherping van het fusietoezicht in de zorg vormt mijns inziens de eerste stap.

Op 18 februari 2020 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de Tweede Kamer geïnformeerd over welke criteria zich lenen voor mogelijke aanscherping van het fusietoezicht in de zorg. Deze brief moet gelezen worden tegen de achtergrond van het bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel 34 445 dat de positie van het markt- en mededingingstoezicht in de zorgsector beoogt te versterken. Dit wetsvoorstel hevelt het specifieke markttoezicht over van de NZa naar de ACM en voorziet onder meer in de aanvullende mogelijkheid om de ACM een voorgenomen concentratie te laten toetsen op basis van nadere bij ministeriële regeling te bepalen eisen. In deze blog ga ik in op de aangekondigde mogelijke maatregelen van de minister in zijn brief van 18 februari 2020.

Twee voorgestelde maatregelen aanscherping fusietoezicht in de zorg

De minister schrijft in de brief dat aanscherping van de zorgspecifieke fusietoets gepast is als daarmee meer waarborgen worden gecreëerd tegen de risico’s van zorgfusies, voldoende ruimte blijft voor fusies die voordelen met zich brengen en  het fusietoezicht met het oog op onder andere regeldruk en toezichtslasten praktisch werkbaar, uitvoerbaar en handhaafbaar blijft voor partijen en toezichthouders.

Tegen die achtergrond heeft de minister twee maatregelen uitgewerkt waarmee nadere aanscherping van de zorgspecifieke fusietoets kan plaatsvinden.

  1. De eerste maatregel komt erop neer dat fusies waarbij één van de zorgaanbieders over aanmerkelijke marktmacht beschikt, in bepaalde zorgsectoren verboden zijn, tenzij hier “substantiële voordelen tegenover staan.
  2. De tweede maatregel houdt in dat een fusieaanvraag niet in behandeling wordt genomen als de IGJ een maatregel heeft opgelegd bij een fusiepartij, tenzij de fusie nodig is om een faillissement af te wenden.

Aanleiding maatregelen aanscherping fusietoezicht onduidelijk

Voordat ik verder inga op de voorgestelde maatregelen, valt mij op dat de aanleiding voor de aangekondigde maatregelen niet duidelijk is. De minister beschrijft in de brief de voordelen van een fusie: “zorgfusies kunnen leiden tot betere zorg, met name omdat door concentratie van (hoogcomplexe) zorg of door schaalvoordelen en/of doelmatigheid van de zorg wordt vergroot.” 

Die voordelen kunnen ook nadelen met zich meebrengen. In dat kader wijst de minister erop dat “door fusies machtsconcentraties [kunnen] ontstaan, waardoor er voor patiënten bij hun keuze voor een zorgaanbieder en zorgverzekeraars bij de zorginkoop onvoldoende keuzemogelijkheden overblijven.” Ook geeft hij aan dat fusies risico’s voor de bedrijfsvoering met zich meebrengen als fusieplannen vooraf niet goed doordacht zijn.

Of de genoemde ‘nadelen’ zich in de praktijk voordoen, vermeldt de minister niet. Een grondig onderzoek daartoe lijkt te ontbreken. Dat roept bij mij de vraag op waarom de minister met deze maatregelen komt. Ook in het licht van het steeds ‘strenger’ wordende toezicht van de NZa en ACM. De ACM had tot 15 juli 2015 nooit een fusie geweigerd. De laatste tijd besluit de ACM steeds vaker dat een vergunning nodig is.

Kritiek voorgestelde maatregelen aanscherping fusietoezicht in de zorg

De voorgestelde maatregelen lijken niet goed doordacht. De eerste maatregel houdt in dat zorgfusies waarbij één van de zorgaanbieders al over aanmerkelijke marktmacht verboden is, tenzij hier substantiële voordelen tegenover staan. De zorgaanbieder moet aantonen dat de fusie dusdanige meerwaarde heeft voor de prijs en kwaliteit van de zorg, dat het van belang is dat de fusie doorgang vindt. De minister wijst op een (hoge) bewijslast. Hoe de zorgaanbieder dat precies moet gaan bewijzen, is onduidelijk. Zoals de minister zelf ook al aangeeft bij de toelichting van de tweede maatregel, zijn er “onvoldoende concrete en objectieve criteria om de gevolgen voor de kwaliteit voorafgaand [aan] een fusie te voorspellen.”

De tweede maatregel houdt – kort gezegd – in dat een fusieaanvraag niet in behandeling wordt genomen, als de IGJ een maatregel (een lopende aanwijzing of bevel) heeft opgelegd bij een fusiepartij, tenzij de fusie nodig is om een faillissement af te wenden. Deze maatregel kan ik niet plaatsen. Zoals de minister in de inleiding van de brief ook aangeeft, kan een fusie bijdragen aan de kwaliteit van de zorg. Een zorgaanbieder zal soms willen fuseren, omdat het alleen niet in staat is om aan de kwaliteitseisen te voldoen, bijv. vanwege een personeelstekort. Regelmatig kom ik in onze praktijk aanbieders tegen die een fusiepartner nodig hebben om kwalitatief de zorg op orde te krijgen. Dat de zorgaanbieder in dat soort situaties het moet laten aankomen op een “dreigend faillissement, vind ik onbegrijpelijk.

Afrondend: twijfel of maatregelen bijdragen aan goede zorg

Kort en goed, beschouw ik de voorgestelde maatregelen als een beperking van de mogelijkheden om te fuseren in de zorgsector. Twijfelachtig is of deze maatregelen bijdragen aan het leveren van ‘goede zorg’. Dat zou naar mijn mening het uitgangspunt moeten zijn. Het is afwachten hoe de ministeriële regeling met aanvullende eisen in het kader van het fusietoezicht in de zorg er straks uit komt te zien. Een goed doordacht onderzoek naar de aanleiding van de aanscherping van het fusietoezicht in de zorg vormt mijns inziens de eerste stap.

Meld u aan voor onze nieuwsbrieven