Op 27 mei 2020 is de consultatieversie van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering gepresenteerd. Deze presentatie volgt op de Kamerbrief van vrijdag 24 april 2020, waarin het kabinet zijn plannen aankondigde voor de ‘structurele aanpak stikstof’. De plannen omvatten de maatregelen die het kabinet – in samenwerking met decentrale overheden en marktpartijen – zal treffen om de uitstoot en neerslag van stikstof te verminderen, de natuur te herstellen en vergunningverlening verder op gang te brengen. De structurele aanpak moet tegemoetkomen aan de kanttekeningen die in de PAS-uitspraken van het Europees Hof van Justitie en de Raad van State zijn geplaatst bij de toelaatbaarheid van vergunningverlening op basis van een programma. Om dat doel te bereiken, kiest het kabinet voor een aanpak waarin een belangrijke rol is weggelegd voor decentrale overheden.
Via nationale maatregelen en regionale gebiedsplannen naar een streefwaarde voor 2030
Het hoofddoel van het kabinet is het realiseren van een gunstige (of waar dat niet mogelijk is, een verbeterde) landelijke staat van instandhouding van stikstofgevoelige soorten en habitats onder de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Deze doelstelling heeft het vertaald in een ‘streefwaarde’: in 2030 moet ten minste 50% van de hectares met stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden onder de kritische depositiewaarde zijn gebracht. De streefwaarde voor 2030 zal volgens het concept-wetsvoorstel worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Vervolgens stelt de minister een "programma" vast, waarin de routekaart naar deze doelstelling wordt uiteengezet. Het programma moet de maatregelen bevatten die het mogelijk maken om de streefwaarde te behalen, en in de tussentijd toestemming te kunnen blijven verlenen voor activiteiten een toename van de stikstofdepositie met zich leiden. Het kabinet houdt in zoverre ook na het PAS vast aan een programmatische benadering van de regulering van de stikstofdepositie, al is de insteek wel wezenlijk anders. Anders dan het PAS wordt in het nu vast te stellen programma geen stikstofdepositieruimte 'opzijgezet' voor nieuwe ontwikkelingen. Omdat het programma daarmee geen basis biedt voor individuele besluiten, gaat het ook niet vergezeld van een ecologische onderbouwing die als passende beoordeling kan worden ingezet.
Om de streefwaarde te behalen, is landelijk gemiddeld een stikstofdepositiereductie van 255 mol per hectare per jaar nodig. Achter deze gemiddelde reductiedoelstelling gaan grote regionale verschillen schuil. In aanvulling op de verschillende nationale maatregelen die het kabinet al getroffen heeft en/of nu presenteert, is bij het bereiken van de streefwaarde daarom gebiedsgericht maatwerk noodzakelijk. Hierbij is een cruciale rol weggelegd voor provinciebesturen. De afgelopen maanden hebben zij zo goed mogelijk in kaart gebracht welke maatregelen in hun provincies nodig zijn om de Natura 2000-doelstellingen te bereiken. Deze maatregelen worden vervat in gebiedsplannen. Zo’n plan moet dan bij concrete besluiten over activiteiten worden betrokken. Welke precieze juridische status deze plannen zullen hebben, blijft vooralsnog onduidelijk. In de Kamerbrief wordt daarover slechts opgemerkt dat decentrale overheden wettelijk verplicht zullen worden om een pakket aan maatregelen gericht op stikstofreductie vast te stellen. Bestuurlijke afspraken over de gebiedsgerichte aanpak zouden “voor de zomer” moeten worden geformaliseerd.
Een verruiming van de mogelijkheden voor toestemmingverlening is (nog) niet aan de orde
Met de structurele aanpak stikstof wordt volgens het kabinet een fundament gelegd om toestemmingverlening voor economische en maatschappelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. In de Kamerbrief wordt in dat kader voor dit moment vooral gewezen op de reeds bekende mogelijkheden om een toestemming te kunnen verlenen: een ecologische onderbouwing waaruit blijkt dat een ontwikkeling niet tot aantasting van natuurkenmerken leidt, intern en extern salderen, en de ADC-toets. Sinds 24 maart 2020 kan voor een beoordeling van de beschikbare depositieruimte – voor woningbouw en een aantal infrastructurele projecten – gebruik worden gemaakt van het stikstofregistratiesysteem. Een verruiming van de mogelijkheden kan pas aan de orde zijn nadat de gebiedsgerichte aanpak nader is uitgewerkt. De minister herhaalt wel haar intentie om op korte termijn het “verleasen” van stikstofruimte mogelijk te maken; daarmee kan – op basis van de bestaande ruimte – een tijdelijke toename van de stikstofdepositie worden vergund. Dat is aantrekkelijk voor projecten die uitsluitend in de aanlegfase een depositie veroorzaken. Ook herhaalt zij haar doelstelling om waar mogelijk regionale drempelwaarden in te voeren. In de gebiedsgerichte aanpak wordt onderzocht op welke plaatsen daarvoor ruimte bestaat.
Voor de verlening van toestemming op basis van extern salderen bespreekt het kabinet nog met de provinciebesturen besproken “of, en zo ja, hoe” de gebiedsplannen als afwegingskader gaan gelden. Voor extern salderen met veehouderijen wil het kabinet bovendien met aanvullende maatregelen komen om een “ongerichte en ongecontroleerde uitkoop van het platteland” te voorkomen. Over die maatregelen wordt gesproken met provinciebesturen en vertegenwoordigers van de landbouwsector. Voor de zomer moeten bestuurlijke afspraken hierover worden gemaakt. Tot die tijd blijft extern salderen met veehouderijen – in weerwil van de eerdere doelstelling om dit rond de jaarwisseling weer open te stellen – nog onmogelijk.
In het kader van de verlening van toestemmingen wijst het kabinet ook op de winst die behaald kan worden door de ruimte in te richten op een wijze die bijdraagt aan de condities voor een gunstige staat van instandhouding in Natura 2000-gebieden. De focus ligt in het bijzonder op de integratie van natuur en andere functies, in de vorm van bijvoorbeeld agrarisch natuurbeheer en meer natuurvriendelijke woningbouw of energieproductie. Op die manier kan de soms strikt afgebakende scheidslijn tussen gebieden met natuur- en andere belangen volgens het kabinet worden verminderd. In een aanstaand gezamenlijk programma ‘Natuur’ van het Rijk en de provincies, zal nader worden toegelicht welke mogelijkheden er zijn om in de ruimtelijke ordening beter natuurdoelen te kunnen dienen, en welke stappen de verschillende betrokken (publieke en private) partijen hiertoe kunnen zetten.
Na het eindrapport-Remkes moet het kabinet nu met de inhoud aan de slag
Het wetsvoorstel en de Kamerbrief over de structurele aanpak stikstof geven inzicht in de juridische en beleidsmatige routekaart die het kabinet wil volgen bij de toekomstige benadering van de stikstofproblematiek. Over de concrete maatregelen die genomen moet worden, wordt – buiten de streefwaarde voor 2030 als ‘stip aan de horizon’ – wijdt het kabinet minder uit. In dat kader is van belang dat het Adviescollege Stikstofproblematiek (de ‘commissie-Remkes’) op 8 juni 2020 zijn eindadvies heeft aangeboden. In dit advies worden wél de nodige handvatten geboden om tot concrete maatregelen te komen gericht op het terugdringen van de stikstofdepositie. Overigens is het Adviescollege kritisch over het gekozen instrumentarium: in het rapport wordt opgemerkt dat de streefwaarde overeenkomt met een reductie van 26% van de binnenlandse stikstofemissies, terwijl volgens de commissie een reductie van 50% in 2030 vereist is. Daarnaast wordt geadviseerd om in plaats van een inspanningsverplichting een resultaatsverplichting wettelijk vast te leggen. Het kabinet is nu aan zet om met het rapport in de hand tot definitieve beslissingen te komen.
Op 27 mei 2020 is de consultatieversie van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering gepresenteerd. Deze presentatie volgt op de Kamerbrief van vrijdag 24 april 2020, waarin het kabinet zijn plannen aankondigde voor de ‘structurele aanpak stikstof’. De plannen omvatten de maatregelen die het kabinet – in samenwerking met decentrale overheden en marktpartijen – zal treffen om de uitstoot en neerslag van stikstof te verminderen, de natuur te herstellen en vergunningverlening verder op gang te brengen. De structurele aanpak moet tegemoetkomen aan de kanttekeningen die in de PAS-uitspraken van het Europees Hof van Justitie en de Raad van State zijn geplaatst bij de toelaatbaarheid van vergunningverlening op basis van een programma. Om dat doel te bereiken, kiest het kabinet voor een aanpak waarin een belangrijke rol is weggelegd voor decentrale overheden.
Via nationale maatregelen en regionale gebiedsplannen naar een streefwaarde voor 2030
Het hoofddoel van het kabinet is het realiseren van een gunstige (of waar dat niet mogelijk is, een verbeterde) landelijke staat van instandhouding van stikstofgevoelige soorten en habitats onder de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Deze doelstelling heeft het vertaald in een ‘streefwaarde’: in 2030 moet ten minste 50% van de hectares met stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden onder de kritische depositiewaarde zijn gebracht. De streefwaarde voor 2030 zal volgens het concept-wetsvoorstel worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Vervolgens stelt de minister een "programma" vast, waarin de routekaart naar deze doelstelling wordt uiteengezet. Het programma moet de maatregelen bevatten die het mogelijk maken om de streefwaarde te behalen, en in de tussentijd toestemming te kunnen blijven verlenen voor activiteiten een toename van de stikstofdepositie met zich leiden. Het kabinet houdt in zoverre ook na het PAS vast aan een programmatische benadering van de regulering van de stikstofdepositie, al is de insteek wel wezenlijk anders. Anders dan het PAS wordt in het nu vast te stellen programma geen stikstofdepositieruimte 'opzijgezet' voor nieuwe ontwikkelingen. Omdat het programma daarmee geen basis biedt voor individuele besluiten, gaat het ook niet vergezeld van een ecologische onderbouwing die als passende beoordeling kan worden ingezet.
Om de streefwaarde te behalen, is landelijk gemiddeld een stikstofdepositiereductie van 255 mol per hectare per jaar nodig. Achter deze gemiddelde reductiedoelstelling gaan grote regionale verschillen schuil. In aanvulling op de verschillende nationale maatregelen die het kabinet al getroffen heeft en/of nu presenteert, is bij het bereiken van de streefwaarde daarom gebiedsgericht maatwerk noodzakelijk. Hierbij is een cruciale rol weggelegd voor provinciebesturen. De afgelopen maanden hebben zij zo goed mogelijk in kaart gebracht welke maatregelen in hun provincies nodig zijn om de Natura 2000-doelstellingen te bereiken. Deze maatregelen worden vervat in gebiedsplannen. Zo’n plan moet dan bij concrete besluiten over activiteiten worden betrokken. Welke precieze juridische status deze plannen zullen hebben, blijft vooralsnog onduidelijk. In de Kamerbrief wordt daarover slechts opgemerkt dat decentrale overheden wettelijk verplicht zullen worden om een pakket aan maatregelen gericht op stikstofreductie vast te stellen. Bestuurlijke afspraken over de gebiedsgerichte aanpak zouden “voor de zomer” moeten worden geformaliseerd.
Een verruiming van de mogelijkheden voor toestemmingverlening is (nog) niet aan de orde
Met de structurele aanpak stikstof wordt volgens het kabinet een fundament gelegd om toestemmingverlening voor economische en maatschappelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. In de Kamerbrief wordt in dat kader voor dit moment vooral gewezen op de reeds bekende mogelijkheden om een toestemming te kunnen verlenen: een ecologische onderbouwing waaruit blijkt dat een ontwikkeling niet tot aantasting van natuurkenmerken leidt, intern en extern salderen, en de ADC-toets. Sinds 24 maart 2020 kan voor een beoordeling van de beschikbare depositieruimte – voor woningbouw en een aantal infrastructurele projecten – gebruik worden gemaakt van het stikstofregistratiesysteem. Een verruiming van de mogelijkheden kan pas aan de orde zijn nadat de gebiedsgerichte aanpak nader is uitgewerkt. De minister herhaalt wel haar intentie om op korte termijn het “verleasen” van stikstofruimte mogelijk te maken; daarmee kan – op basis van de bestaande ruimte – een tijdelijke toename van de stikstofdepositie worden vergund. Dat is aantrekkelijk voor projecten die uitsluitend in de aanlegfase een depositie veroorzaken. Ook herhaalt zij haar doelstelling om waar mogelijk regionale drempelwaarden in te voeren. In de gebiedsgerichte aanpak wordt onderzocht op welke plaatsen daarvoor ruimte bestaat.
Voor de verlening van toestemming op basis van extern salderen bespreekt het kabinet nog met de provinciebesturen besproken “of, en zo ja, hoe” de gebiedsplannen als afwegingskader gaan gelden. Voor extern salderen met veehouderijen wil het kabinet bovendien met aanvullende maatregelen komen om een “ongerichte en ongecontroleerde uitkoop van het platteland” te voorkomen. Over die maatregelen wordt gesproken met provinciebesturen en vertegenwoordigers van de landbouwsector. Voor de zomer moeten bestuurlijke afspraken hierover worden gemaakt. Tot die tijd blijft extern salderen met veehouderijen – in weerwil van de eerdere doelstelling om dit rond de jaarwisseling weer open te stellen – nog onmogelijk.
In het kader van de verlening van toestemmingen wijst het kabinet ook op de winst die behaald kan worden door de ruimte in te richten op een wijze die bijdraagt aan de condities voor een gunstige staat van instandhouding in Natura 2000-gebieden. De focus ligt in het bijzonder op de integratie van natuur en andere functies, in de vorm van bijvoorbeeld agrarisch natuurbeheer en meer natuurvriendelijke woningbouw of energieproductie. Op die manier kan de soms strikt afgebakende scheidslijn tussen gebieden met natuur- en andere belangen volgens het kabinet worden verminderd. In een aanstaand gezamenlijk programma ‘Natuur’ van het Rijk en de provincies, zal nader worden toegelicht welke mogelijkheden er zijn om in de ruimtelijke ordening beter natuurdoelen te kunnen dienen, en welke stappen de verschillende betrokken (publieke en private) partijen hiertoe kunnen zetten.
Na het eindrapport-Remkes moet het kabinet nu met de inhoud aan de slag
Het wetsvoorstel en de Kamerbrief over de structurele aanpak stikstof geven inzicht in de juridische en beleidsmatige routekaart die het kabinet wil volgen bij de toekomstige benadering van de stikstofproblematiek. Over de concrete maatregelen die genomen moet worden, wordt – buiten de streefwaarde voor 2030 als ‘stip aan de horizon’ – wijdt het kabinet minder uit. In dat kader is van belang dat het Adviescollege Stikstofproblematiek (de ‘commissie-Remkes’) op 8 juni 2020 zijn eindadvies heeft aangeboden. In dit advies worden wél de nodige handvatten geboden om tot concrete maatregelen te komen gericht op het terugdringen van de stikstofdepositie. Overigens is het Adviescollege kritisch over het gekozen instrumentarium: in het rapport wordt opgemerkt dat de streefwaarde overeenkomt met een reductie van 26% van de binnenlandse stikstofemissies, terwijl volgens de commissie een reductie van 50% in 2030 vereist is. Daarnaast wordt geadviseerd om in plaats van een inspanningsverplichting een resultaatsverplichting wettelijk vast te leggen. Het kabinet is nu aan zet om met het rapport in de hand tot definitieve beslissingen te komen.