Al enkele jaren houdt het afvalpassensysteem van de gemeente Arnhem de privacy-gemoederen bezig. Op 30 juni 2021 wees de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een handhavingsverzoek ten aanzien van de nieuwste versie van dit systeem af.
We kunnen van deze uitspraak leren dat het voor een overheidsorgaan belangrijk is om goed stil te staan bij het vaststellen van de doelen van gegevensverwerking, voordat de verwerking start. Als de vastgestelde doelen in redelijkheid in lijn liggen met het algemene belang dat ze dienen, lijkt er relatief veel ruimte voor verwerking te bestaan.
Voorgeschiedenis
In juni 2016 diende een inwoner van Arnhem een handhavingsverzoek in bij de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) omdat het aanbieden van huishoudelijk afval niet meer anoniem kon plaatsvinden. De AP startte daarop een onderzoek dat in 2017 leidde tot het opleggen van een last onder dwangsom. Destijds concludeerde de AP dat het college weliswaar een grondslag had voor de verwerking van persoonsgegevens voor het aanmaken en beheren van de afvalpas en het openen van de afvalcontainers; een grondslag voor het opslaan van gegevens op de controller van het afvalsysteem ontbrak echter. Overigens voegde de AP daaraan toe dat zodra het de-vervuiler-betaalt- principe (diftar) zou worden ingevoerd door de gemeente Arnhem, wèl een voldoende grondslag voor deze verwerking zou kunnen bestaan.
De gemeente staakt de onrechtmatige verwerking allereerst door de containers open te zetten, vervolgens wordt het pasjessysteem aangepast. Na aanpassing is de werkwijze zodat op het moment dat een burger zijn afvalpas voor de cardreader houdt de interne chipcode wordt vergeleken met een op de cardreader opgeslagen autorisatielijst om te kunnen controleren of de pas toegang geeft tot de ondergrondse container. Is dat het geval, dan zal de container opengaan en kan het afval worden gedeponeerd. De interne chipcode van de afvalpas van een burger wordt vervolgens direct omgezet in een generiek 9999-nummer. Dat geanonimiseerde nummer wordt op de cardreader opgeslagen met daarbij het tijdstip waarop de container is geopend en een aantal technische aspecten van de container.
Op verzoek van het college van B&W (het college) wordt de opgelegde last onder dwangsom door de AP opgeheven. De indiener van het oorspronkelijke handhavingsverzoek (appelant) maakt bezwaar tegen dit besluit van de AP. Hij meent dat ook na aanpassing nog altijd van een onrechtmatige verwerking sprake is. Uiteindelijk leidt deze bezwaarprocedure na een beroep bij de rechtbank Gelderland tot deze uitspraak van de Afdeling.
De bezwaren tegen de verwerking
Relevantie veiligheidsrisico’s
De appellant meent dat bij de nieuwe inrichting waarbij slechts kortstondig identificeerbare gegevens worden verwerkt nog altijd veiligheidsrisico’s bestaan. De Afdeling oordeelt hierover dat het risico op misbruik van het systeem ziet op de beveiliging ervan en voor het bepalen van de rechtmatigheid van de verwerking niet van belang is.
Wet in formele zin?
Ten aanzien van de rechtmatigheid gaat het er in de kern om of de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang (art. 6 lid 1 onder e AVG). De appellant stelde dat de noodzaak moet voortvloeien uit een wet in formele zin. Een dergelijke verplichting vloeit volgens de Afdeling niet voort uit de AVG, het Handvest of de Grondwet. Er kan worden volstaan met wetgeving die als basis fungeert voor verscheidene verwerkingen. Die wetgeving moet duidelijk en nauwkeurig zijn en de toepassing daarvan moet voorspelbaar zijn voor degenen op wie deze van toepassing is.
De verantwoordelijkheid van de gemeente om te zorgen voor de inzameling van huishoudelijk afval moet worden aangemerkt als een taak van algemeen belang. Deze taak vloeit voort uit artikel 10.21 van de Wet milieubeheer, die de gemeente niet alleen opdraagt om afval in te zamelen, maar ook om daarbij rekening te houden met het geldende afvalbeheerplan en de daarin opgenomen voorkeursvolgorde. Het voorkomen van restafval en het gescheiden inzamelen van huishoudelijk afval valt ook onder deze taak van algemeen belang van de gemeente. Voor de invulling van die taak komt het gemeentebestuur een zekere ruimte toe.
Het college heeft de volgende specifieke doeleinden vastgesteld die volgens de Afdeling ‘welbepaald en uitdrukkelijk omschreven’ zijn:
- het voorkomen van gebruik van de containers door bedrijven en door niet-Arnhemmers;
- het bepalen welke inzamelingsroutes worden gevolgd; en
- het bepalen in welke wijken voorlichting nodig is over het scheiden van afval.
Toetsingskader noodzaak: intensiteit toetsing
Voor het beantwoorden van de noodzakelijkheidsvraag moet worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy is beperkt tot wat voor het behalen van het doel strikt noodzakelijk is. Met name moet worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken personen minder nadelige, wijze kan worden verwezenlijkt.
De Afdeling geeft een nadere invulling aan ‘de intensiteit’ waarmee de toetsing moet plaatsvinden. Dit wordt mede bepaald door de specificiteit van de aangedragen alternatieven. Met andere woorden: hoe gedetailleerder de betrokkene het alternatief beschrijft, hoe indringender het onderzoek van de AP moet zijn.
Het college heeft enige vrijheid. Dat de verwerking van de gegevens noodzakelijk moet zijn in de zin van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG, betekent niet dat de verwerking alleen rechtmatig is als de taak van algemeen belang niet kan worden vervuld zonder dat gegevens worden verwerkt. Dat is pas het geval als er andere wijzen van vervulling van de taak van algemeen belang zijn waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt of de verwerking disproportioneel is.
Voor de beoordeling van de proportionaliteit acht de Afdeling van belang dat de gegevens slechts zeer kortstondig worden verwerkt. Deze redeneerwijze is volgens de Afdeling niet in strijd met het beginsel van minimale gegevensverwerking. Het uitgangspunt van de AVG is namelijk niet dat de verwerking van zogenoemde gewone persoonsgegevens, zoals een adres, verboden is. De AVG beoogt de verwerking van deze gegevens te reguleren. Er is ook geen grondrecht op het niet-verwerken van dit soort persoonsgegevens. De verwerking blijft beperkt tot wat noodzakelijk is voor het bepalen van de doeleinden. De AP mocht daarom het standpunt innemen dat de inbreuk in verhouding staat tot het met de verwerking te dienen doel.
De Afdeling acht aannemelijk dat als de containers weer open zouden worden gezet, niet kan worden voorkomen dat niet-inwoners van Arnhem en bedrijven daarin hun afval storten. Met het gebruik van een afvalpas die niet is gekoppeld aan een adres, kan het doel van het voorkomen van misbruik niet worden verwezenlijkt. Ook is aannemelijk geworden dat bij de invoering van vuilniszakken met een prijsopslag de doeleinden van het gemeentelijke afvalplan 2012-2020 niet zullen worden bereikt omdat het afval minder goed zal worden gescheiden en tot meer overlast in de openbare ruimte zal leiden.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het doel in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken persoon minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de AP het standpunt mocht innemen dat het college de AVG niet meer overtreedt als de last wordt opgeheven.
Al enkele jaren houdt het afvalpassensysteem van de gemeente Arnhem de privacy-gemoederen bezig. Op 30 juni 2021 wees de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een handhavingsverzoek ten aanzien van de nieuwste versie van dit systeem af.
We kunnen van deze uitspraak leren dat het voor een overheidsorgaan belangrijk is om goed stil te staan bij het vaststellen van de doelen van gegevensverwerking, voordat de verwerking start. Als de vastgestelde doelen in redelijkheid in lijn liggen met het algemene belang dat ze dienen, lijkt er relatief veel ruimte voor verwerking te bestaan.
Voorgeschiedenis
In juni 2016 diende een inwoner van Arnhem een handhavingsverzoek in bij de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) omdat het aanbieden van huishoudelijk afval niet meer anoniem kon plaatsvinden. De AP startte daarop een onderzoek dat in 2017 leidde tot het opleggen van een last onder dwangsom. Destijds concludeerde de AP dat het college weliswaar een grondslag had voor de verwerking van persoonsgegevens voor het aanmaken en beheren van de afvalpas en het openen van de afvalcontainers; een grondslag voor het opslaan van gegevens op de controller van het afvalsysteem ontbrak echter. Overigens voegde de AP daaraan toe dat zodra het de-vervuiler-betaalt- principe (diftar) zou worden ingevoerd door de gemeente Arnhem, wèl een voldoende grondslag voor deze verwerking zou kunnen bestaan.
De gemeente staakt de onrechtmatige verwerking allereerst door de containers open te zetten, vervolgens wordt het pasjessysteem aangepast. Na aanpassing is de werkwijze zodat op het moment dat een burger zijn afvalpas voor de cardreader houdt de interne chipcode wordt vergeleken met een op de cardreader opgeslagen autorisatielijst om te kunnen controleren of de pas toegang geeft tot de ondergrondse container. Is dat het geval, dan zal de container opengaan en kan het afval worden gedeponeerd. De interne chipcode van de afvalpas van een burger wordt vervolgens direct omgezet in een generiek 9999-nummer. Dat geanonimiseerde nummer wordt op de cardreader opgeslagen met daarbij het tijdstip waarop de container is geopend en een aantal technische aspecten van de container.
Op verzoek van het college van B&W (het college) wordt de opgelegde last onder dwangsom door de AP opgeheven. De indiener van het oorspronkelijke handhavingsverzoek (appelant) maakt bezwaar tegen dit besluit van de AP. Hij meent dat ook na aanpassing nog altijd van een onrechtmatige verwerking sprake is. Uiteindelijk leidt deze bezwaarprocedure na een beroep bij de rechtbank Gelderland tot deze uitspraak van de Afdeling.
De bezwaren tegen de verwerking
Relevantie veiligheidsrisico’s
De appellant meent dat bij de nieuwe inrichting waarbij slechts kortstondig identificeerbare gegevens worden verwerkt nog altijd veiligheidsrisico’s bestaan. De Afdeling oordeelt hierover dat het risico op misbruik van het systeem ziet op de beveiliging ervan en voor het bepalen van de rechtmatigheid van de verwerking niet van belang is.
Wet in formele zin?
Ten aanzien van de rechtmatigheid gaat het er in de kern om of de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang (art. 6 lid 1 onder e AVG). De appellant stelde dat de noodzaak moet voortvloeien uit een wet in formele zin. Een dergelijke verplichting vloeit volgens de Afdeling niet voort uit de AVG, het Handvest of de Grondwet. Er kan worden volstaan met wetgeving die als basis fungeert voor verscheidene verwerkingen. Die wetgeving moet duidelijk en nauwkeurig zijn en de toepassing daarvan moet voorspelbaar zijn voor degenen op wie deze van toepassing is.
De verantwoordelijkheid van de gemeente om te zorgen voor de inzameling van huishoudelijk afval moet worden aangemerkt als een taak van algemeen belang. Deze taak vloeit voort uit artikel 10.21 van de Wet milieubeheer, die de gemeente niet alleen opdraagt om afval in te zamelen, maar ook om daarbij rekening te houden met het geldende afvalbeheerplan en de daarin opgenomen voorkeursvolgorde. Het voorkomen van restafval en het gescheiden inzamelen van huishoudelijk afval valt ook onder deze taak van algemeen belang van de gemeente. Voor de invulling van die taak komt het gemeentebestuur een zekere ruimte toe.
Het college heeft de volgende specifieke doeleinden vastgesteld die volgens de Afdeling ‘welbepaald en uitdrukkelijk omschreven’ zijn:
- het voorkomen van gebruik van de containers door bedrijven en door niet-Arnhemmers;
- het bepalen welke inzamelingsroutes worden gevolgd; en
- het bepalen in welke wijken voorlichting nodig is over het scheiden van afval.
Toetsingskader noodzaak: intensiteit toetsing
Voor het beantwoorden van de noodzakelijkheidsvraag moet worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy is beperkt tot wat voor het behalen van het doel strikt noodzakelijk is. Met name moet worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken personen minder nadelige, wijze kan worden verwezenlijkt.
De Afdeling geeft een nadere invulling aan ‘de intensiteit’ waarmee de toetsing moet plaatsvinden. Dit wordt mede bepaald door de specificiteit van de aangedragen alternatieven. Met andere woorden: hoe gedetailleerder de betrokkene het alternatief beschrijft, hoe indringender het onderzoek van de AP moet zijn.
Het college heeft enige vrijheid. Dat de verwerking van de gegevens noodzakelijk moet zijn in de zin van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG, betekent niet dat de verwerking alleen rechtmatig is als de taak van algemeen belang niet kan worden vervuld zonder dat gegevens worden verwerkt. Dat is pas het geval als er andere wijzen van vervulling van de taak van algemeen belang zijn waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt of de verwerking disproportioneel is.
Voor de beoordeling van de proportionaliteit acht de Afdeling van belang dat de gegevens slechts zeer kortstondig worden verwerkt. Deze redeneerwijze is volgens de Afdeling niet in strijd met het beginsel van minimale gegevensverwerking. Het uitgangspunt van de AVG is namelijk niet dat de verwerking van zogenoemde gewone persoonsgegevens, zoals een adres, verboden is. De AVG beoogt de verwerking van deze gegevens te reguleren. Er is ook geen grondrecht op het niet-verwerken van dit soort persoonsgegevens. De verwerking blijft beperkt tot wat noodzakelijk is voor het bepalen van de doeleinden. De AP mocht daarom het standpunt innemen dat de inbreuk in verhouding staat tot het met de verwerking te dienen doel.
De Afdeling acht aannemelijk dat als de containers weer open zouden worden gezet, niet kan worden voorkomen dat niet-inwoners van Arnhem en bedrijven daarin hun afval storten. Met het gebruik van een afvalpas die niet is gekoppeld aan een adres, kan het doel van het voorkomen van misbruik niet worden verwezenlijkt. Ook is aannemelijk geworden dat bij de invoering van vuilniszakken met een prijsopslag de doeleinden van het gemeentelijke afvalplan 2012-2020 niet zullen worden bereikt omdat het afval minder goed zal worden gescheiden en tot meer overlast in de openbare ruimte zal leiden.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het doel in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken persoon minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de AP het standpunt mocht innemen dat het college de AVG niet meer overtreedt als de last wordt opgeheven.