Bestuursrecht in beeld: mondelinge handhaving en de grenzen van het besluitbegrip

 25 september 2026 | Blog | NL Law

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State boog zich onlangs opnieuw over een klassiek Awb-vraagstuk met een praktische twist: wat gebeurt er als een bestuursorgaan mondeling optreedt tegen een overtreding, zonder dit op schrift te stellen? In een uitspraak van 5 augustus 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:4600) verduidelijkt de Afdeling de verhouding tussen mondelinge handhavingsmaatregelen en het schriftelijkheidsvereiste van artikel 1:3 Awb; een kwestie die bijvoorbeeld ook bekend voorkomt bij de mondelinge bouwstop.

Dat toezichthouders bij spoedeisend handhavend optreden vaak eerst mondeling ingrijpen, is voor de praktijk geen nieuws — de mondelinge bouwstop bij bouwovertredingen is daarvan het bekendste voorbeeld, maar hetzelfde patroon doet zich voor bij bijvoorbeeld het mondeling stilleggen van bedrijfsactiviteiten, sluitingen en andere spoedeisende ingrepen. De Afdeling oordeelde bijvoorbeeld in een uitspraak van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1475) ten aanzien van een mondelinge bouwstop nog dat een dergelijke mondelinge maatregel op zichzelf geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb oplevert, omdat een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan vereist. Pas de latere opschriftstelling geldt als het besluit waartegen bezwaar en beroep openstaan.

De vraag die onbeantwoord bleef, was wat er gebeurt als die opschriftstelling uitblijft — bijvoorbeeld omdat de overtreder de mondelinge aanwijzing keurig heeft opgevolgd en het bestuursorgaan om die reden geen aanleiding ziet om alsnog een schriftelijk besluit te nemen.

De zaak: een steiger die te lang bleef staan

In de zaak die leidde tot de uitspraak van 5 augustus 2026 liet een pandeigenaar in Groningen een steiger staan nadat de vergunningstermijn was verstreken. Toezichthouders deelden hem mondeling mee dat de steiger binnen een uur verwijderd moest zijn, en wel in aanwezigheid van een steigerbouwer die namens de gemeente klaarstond om dit zo nodig zelf te doen. De eigenaar voldeed aan deze aanwijzing en verwijderde de steiger zelf. Toen hij vervolgens verzocht om deze mondelinge "last" op schrift te stellen, weigerde het college dat: er was niets meer op schrift te stellen, want de overtreding was al beëindigd.

De rechtbank volgde de klassieke lijn: een last onder bestuursdwang kan alleen bij besluit worden opgelegd, een mondelinge mededeling is geen besluit, en dus stond geen bestuursrechtelijke rechtsgang open. Wie het daarmee oneens was, moest maar naar de civiele rechter.

Het oordeel van de Afdeling

De Afdeling komt in deze uitspraak tot een ander oordeel. Zij onderscheidt eerst twee categorieën: spoedeisende bestuursdwang zonder voorafgaande last (artikel 5:31 Awb), waarbij de overtreder geen kans krijgt om zelf te herstellen, en de gewone last onder bestuursdwang (artikel 5:21 en 5:24 Awb), waarbij die kans er wél is. Omdat de eigenaar in deze zaak eerst de gelegenheid kreeg om zelf in te grijpen, kwalificeerde de Afdeling de mondelinge mededeling als een gewone last onder bestuursdwang. Er werd een concrete herstelmaatregel gesteld, met een termijn en er was sprake van een kenbare bekendmaking aan de overtreder; precies de elementen die artikel 5:24 Awb vereist. Daarbij was er volgens de Afdeling voor de overtreder geen aanleiding om te twijfelen aan de bevoegdheid van de toezichthouders om namens de gemeente een last op te leggen.

Het knelpunt bleef echter het schriftelijkheidsvereiste: zonder opschriftstelling wordt niet voldaan aan één van de vereisten voor het aannemen van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Dit zou de weg van rechtsbescherming bij de bestuursrechter belemmeren. De Afdeling kiest hier voor een pragmatische oplossing. Zij oordeelt dat tegen een mondeling opgelegde last onder bestuursdwang in de hier aan de orde zijnde omstandigheden rechtsbescherming bij de bestuursrechter – die bij uitstek aangewezen is om over dit soort bestuursrechtelijke geschillen te oordelen – moet openstaan. Uit oogpunt van "efficiënte rechtsbescherming" stelt zij de mondeling opgelegde last daarom gelijk met een besluit. Gevolg: het college moet alsnog de inhoudelijke bezwaren behandelen en daarover een besluit op bezwaar nemen.

Wat betekent dit voor de handhavingspraktijk?

Deze uitspraak voegt een nieuwe laag toe aan een al bekend leerstuk binnen de handhavingspraktijk. Waar de eerdere lijn - ontwikkeld in de context van de mondelinge bouwstop - zich beperkte tot de situatie waarin een mondelinge maatregel wél op schrift wordt gesteld (met dat schriftelijke besluit als aangrijpingspunt voor rechtsbescherming), ziet deze uitspraak op het scenario waarin opschriftstelling uitblijft omdat de overtreder gehoor heeft gegeven aan de mondelinge aanwijzing. De Afdeling laat zien dat het ontbreken van een schriftelijk stuk niet automatisch betekent dat er geen rechtsbescherming is: waar de bestuursrechtelijke aard van het geschil evident is en de kenmerken van een last onder bestuursdwang materieel aanwezig zijn, kan de mondelinge handeling met een besluit gelijk worden gesteld. Dat kan gelden voor de bouwstop, maar evengoed voor mondelinge sluitingsbevelen, mondelinge stilleggingen van bedrijfsactiviteiten of andere vormen van mondeling handhavend optreden waarbij dezelfde kenmerken aanwezig zijn.

Tot slot: les voor de praktijk

Deze uitspraak illustreert treffend hoe de Afdeling het besluitbegrip van artikel 1:3 Awb functioneel blijft toepassen wanneer een te strikte lezing tot een rechtsbeschermingsgat zou leiden. Voor mondelinge handhaving blijft de hoofdregel dat opschriftstelling de gebruikelijke en meest voor de hand liggende route naar een besluit is, maar deze uitspraak laat zien dat de Afdeling, waar nodig, ook zonder die opschriftstelling een uitweg biedt.

 

Bestuursrecht in beeld is onze maandelijkse blogreeks waarin wij actuele thema’s, kernleerstukken en relevante ontwikkelingen uit het algemene bestuursrecht en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) analyseren en duiden. In een rechtsgebied dat continu in beweging is, is actuele duiding essentieel voor zorgvuldige besluitvorming en effectieve rechtsbescherming. Vanuit onze jarenlange ervaring met complexe bestuursrechtelijke vraagstukken delen wij inzichten die direct aansluiten bij de uitdagingen waar overheden, bedrijven en instellingen dagelijks voor staan. Met deze reeks bieden wij niet alleen juridische verdieping, maar ook concrete handvatten. Iedere maand lichten wij een specifiek onderwerp uit en plaatsen dit in een breder juridisch en maatschappelijk kader – helder, scherp en toepasbaar in de praktijk.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State boog zich onlangs opnieuw over een klassiek Awb-vraagstuk met een praktische twist: wat gebeurt er als een bestuursorgaan mondeling optreedt tegen een overtreding, zonder dit op schrift te stellen? In een uitspraak van 5 augustus 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:4600) verduidelijkt de Afdeling de verhouding tussen mondelinge handhavingsmaatregelen en het schriftelijkheidsvereiste van artikel 1:3 Awb; een kwestie die bijvoorbeeld ook bekend voorkomt bij de mondelinge bouwstop.

Dat toezichthouders bij spoedeisend handhavend optreden vaak eerst mondeling ingrijpen, is voor de praktijk geen nieuws — de mondelinge bouwstop bij bouwovertredingen is daarvan het bekendste voorbeeld, maar hetzelfde patroon doet zich voor bij bijvoorbeeld het mondeling stilleggen van bedrijfsactiviteiten, sluitingen en andere spoedeisende ingrepen. De Afdeling oordeelde bijvoorbeeld in een uitspraak van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1475) ten aanzien van een mondelinge bouwstop nog dat een dergelijke mondelinge maatregel op zichzelf geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb oplevert, omdat een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan vereist. Pas de latere opschriftstelling geldt als het besluit waartegen bezwaar en beroep openstaan.

De vraag die onbeantwoord bleef, was wat er gebeurt als die opschriftstelling uitblijft — bijvoorbeeld omdat de overtreder de mondelinge aanwijzing keurig heeft opgevolgd en het bestuursorgaan om die reden geen aanleiding ziet om alsnog een schriftelijk besluit te nemen.

De zaak: een steiger die te lang bleef staan

In de zaak die leidde tot de uitspraak van 5 augustus 2026 liet een pandeigenaar in Groningen een steiger staan nadat de vergunningstermijn was verstreken. Toezichthouders deelden hem mondeling mee dat de steiger binnen een uur verwijderd moest zijn, en wel in aanwezigheid van een steigerbouwer die namens de gemeente klaarstond om dit zo nodig zelf te doen. De eigenaar voldeed aan deze aanwijzing en verwijderde de steiger zelf. Toen hij vervolgens verzocht om deze mondelinge "last" op schrift te stellen, weigerde het college dat: er was niets meer op schrift te stellen, want de overtreding was al beëindigd.

De rechtbank volgde de klassieke lijn: een last onder bestuursdwang kan alleen bij besluit worden opgelegd, een mondelinge mededeling is geen besluit, en dus stond geen bestuursrechtelijke rechtsgang open. Wie het daarmee oneens was, moest maar naar de civiele rechter.

Het oordeel van de Afdeling

De Afdeling komt in deze uitspraak tot een ander oordeel. Zij onderscheidt eerst twee categorieën: spoedeisende bestuursdwang zonder voorafgaande last (artikel 5:31 Awb), waarbij de overtreder geen kans krijgt om zelf te herstellen, en de gewone last onder bestuursdwang (artikel 5:21 en 5:24 Awb), waarbij die kans er wél is. Omdat de eigenaar in deze zaak eerst de gelegenheid kreeg om zelf in te grijpen, kwalificeerde de Afdeling de mondelinge mededeling als een gewone last onder bestuursdwang. Er werd een concrete herstelmaatregel gesteld, met een termijn en er was sprake van een kenbare bekendmaking aan de overtreder; precies de elementen die artikel 5:24 Awb vereist. Daarbij was er volgens de Afdeling voor de overtreder geen aanleiding om te twijfelen aan de bevoegdheid van de toezichthouders om namens de gemeente een last op te leggen.

Het knelpunt bleef echter het schriftelijkheidsvereiste: zonder opschriftstelling wordt niet voldaan aan één van de vereisten voor het aannemen van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Dit zou de weg van rechtsbescherming bij de bestuursrechter belemmeren. De Afdeling kiest hier voor een pragmatische oplossing. Zij oordeelt dat tegen een mondeling opgelegde last onder bestuursdwang in de hier aan de orde zijnde omstandigheden rechtsbescherming bij de bestuursrechter – die bij uitstek aangewezen is om over dit soort bestuursrechtelijke geschillen te oordelen – moet openstaan. Uit oogpunt van "efficiënte rechtsbescherming" stelt zij de mondeling opgelegde last daarom gelijk met een besluit. Gevolg: het college moet alsnog de inhoudelijke bezwaren behandelen en daarover een besluit op bezwaar nemen.

Wat betekent dit voor de handhavingspraktijk?

Deze uitspraak voegt een nieuwe laag toe aan een al bekend leerstuk binnen de handhavingspraktijk. Waar de eerdere lijn - ontwikkeld in de context van de mondelinge bouwstop - zich beperkte tot de situatie waarin een mondelinge maatregel wél op schrift wordt gesteld (met dat schriftelijke besluit als aangrijpingspunt voor rechtsbescherming), ziet deze uitspraak op het scenario waarin opschriftstelling uitblijft omdat de overtreder gehoor heeft gegeven aan de mondelinge aanwijzing. De Afdeling laat zien dat het ontbreken van een schriftelijk stuk niet automatisch betekent dat er geen rechtsbescherming is: waar de bestuursrechtelijke aard van het geschil evident is en de kenmerken van een last onder bestuursdwang materieel aanwezig zijn, kan de mondelinge handeling met een besluit gelijk worden gesteld. Dat kan gelden voor de bouwstop, maar evengoed voor mondelinge sluitingsbevelen, mondelinge stilleggingen van bedrijfsactiviteiten of andere vormen van mondeling handhavend optreden waarbij dezelfde kenmerken aanwezig zijn.

Tot slot: les voor de praktijk

Deze uitspraak illustreert treffend hoe de Afdeling het besluitbegrip van artikel 1:3 Awb functioneel blijft toepassen wanneer een te strikte lezing tot een rechtsbeschermingsgat zou leiden. Voor mondelinge handhaving blijft de hoofdregel dat opschriftstelling de gebruikelijke en meest voor de hand liggende route naar een besluit is, maar deze uitspraak laat zien dat de Afdeling, waar nodig, ook zonder die opschriftstelling een uitweg biedt.

 

Bestuursrecht in beeld is onze maandelijkse blogreeks waarin wij actuele thema’s, kernleerstukken en relevante ontwikkelingen uit het algemene bestuursrecht en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) analyseren en duiden. In een rechtsgebied dat continu in beweging is, is actuele duiding essentieel voor zorgvuldige besluitvorming en effectieve rechtsbescherming. Vanuit onze jarenlange ervaring met complexe bestuursrechtelijke vraagstukken delen wij inzichten die direct aansluiten bij de uitdagingen waar overheden, bedrijven en instellingen dagelijks voor staan. Met deze reeks bieden wij niet alleen juridische verdieping, maar ook concrete handvatten. Iedere maand lichten wij een specifiek onderwerp uit en plaatsen dit in een breder juridisch en maatschappelijk kader – helder, scherp en toepasbaar in de praktijk.

Meld u aan voor onze nieuwsbrieven
Gerelateerde expertises