Je kan belanghebbende zijn bij een besluit over een bestuurlijke boete als je belanghebbende bent in de zin van artikel 1:2 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er gelden dus geen bijzondere beperkingen in verband met het feit dat een bestuurlijke boete een bestraffende sanctie is. Dat oordeelde de grote kamer van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State op 22 april 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:2294). Dat een derde-belanghebbende gewoon altijd en overal kan meedoen in de bestuurlijke boeteprocedure levert allerlei praktische problemen op. In deze blog bespreken wij de uitspraak en gaan wij in op die problemen.
De casus: een boete van de IL&T voor een transportonderneming op verzoek van de FNV
Een transportonderneming opereert met vrachtwagens op het Europese wegennet. Op basis van eigen onderzoek concludeert de FNV dat chauffeurs van dit bedrijf de verplichte rusttijden niet naleven en weekenden doorbrengen in hun vrachtwagencabines. De FNV legt haar bevindingen neer in een notitie en biedt deze aan bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT).
De ILT betrekt de FNV-notitie in haar eigen onderzoek. Een paar maanden later legt de ILT de transportonderneming een bestuurlijke boete op. De vraag in het hoger beroep is of een derde (in dit geval een belangenorganisatie zoals de FNV, maar bijvoorbeeld ook een concurrent) aangemerkt kan worden als belanghebbende bij een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan een ander. Ook als het niet gaat om de vraag óf een boete zal worden opgelegd, maar hoe hoog die boete dan moet zijn.
Drie belangrijke overwegingen voor de praktijk:
- De Afdeling stelt voorop dat de Awb geen bijzondere regeling kent voor de positie van derden in boeteprocedures. Dit betekent dat aansluiting moet worden gezocht bij het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb.
- Over de bestraffende aard van de bestuurlijke boete oordeelt de Afdeling dat die aard niet in de weg staat aan de aanwezigheid van een rechtstreeks betrokken belang van een derde. De bestuurlijke boete heeft een tweeledig karakter: zij beoogt leed toe te voegen, maar kan tegelijkertijd bewerkstelligen dat de overtreding wordt beëindigd of niet wordt herhaald. Die tweede functie heeft mogelijk ook gevolgen voor derden.
- Of een (rechts)persoon een handhavingsverzoek heeft gedaan, is niet van belang voor de vraag of een derde kan meedoen in de bestuurlijke boeteprocedure.
Toepassing in de zaak:
De Afdeling oordeelt dat de FNV belanghebbende is bij het boetebesluit – ook voor wat betreft de boetehoogte. Het beëindigen van de situatie dat chauffeurs weekenden doorbrengen in hun vrachtwagencabines, valt voor zowel de betrokken chauffeurs als de chauffeurs van benadeelde concurrenten binnen de omvang van het collectieve belang waarvoor de FNV als vakbond opkomt. Er bestaat dus een rechtstreeks verband tussen het boetebesluit en de belangen die de FNV statutair behartigt.
Praktische problemen:
1) Wie heeft er recht op de op de zaak betrekking hebbende stukken?
Een derde-belanghebbende heeft in beginsel recht op inzage in de processtukken (artikel 8:39 Awb). Het dossier van een boetezaak kan concurrentiegevoelige informatie, bedrijfsgeheimen en belastende verklaringen bevatten. Een concurrent of een vakbond die als derde-belanghebbende wil meedoen, kan in beginsel aanspraak maken op die stukken.
2) Rechtszekerheid: wat als een derde-belanghebbende zich een jaar later meldt met het verzoek om een (hogere) boete op te leggen?
De bestuursrechter kan op grond van artikel 6:11 Awb een termijnoverschrijding verschoonbaar achten als de derde met het boetebesluit niet bekend was en niet kon zijn. Dat opent de deur voor situaties waarin een al lang definitief geachte bestuurlijke boete alsnog aanvechtbaar blijkt.
3) Het reformatio in peius-verbod:
Dit verbod houdt in dat iemand niet slechter mag worden van zijn eigen bezwaar of beroep. Het verbod biedt de overtreder echter geen bescherming als een beroep van een derde-belanghebbende ertoe leidt dat de boete wordt verhoogd.
Hoe heet wordt de soep gegeten?
Artikel 8:29 Awb kan een overtreder mogelijk bescherming bieden via de mogelijkheid van beperkte kennisneming van zijn gevoelige informatie. Discussie is wel of de bescherming van art. 8:29 Awb strandt op de eis dat alleen partijen die verplicht zijn stukken over te leggen een verzoek kunnen doen. Ook is de beginselplicht tot handhaving niet van toepassing bij een bestuurlijke boete (ECLI:NL:RVS:2021:1407). Het bestuursorgaan heeft dus meer ruimte om af te zien van beboeting. Tot slot, zo benadrukt de Afdeling: “[h]et is de rechter die bepaalt of de hoogte van de boete evenredig is (art. 5:46 Awb)”.
Conclusie
Dat een derde-belanghebbende zo’n actieve en belangrijke rol kan hebben in het bewerkstelligen van de bestraffing van een overtreder is praktisch ingewikkeld. Het is echter zeker niet zo dat met deze uitspraak de poorten op alle vlakken zijn geopend door de Afdeling.
Heeft u vragen over de belanghebbendheid bij bestuurlijke boetebesluiten? Neem gerust contact op met onze specialisten Thomas Sanders en Tom Raaijmakers.
Je kan belanghebbende zijn bij een besluit over een bestuurlijke boete als je belanghebbende bent in de zin van artikel 1:2 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er gelden dus geen bijzondere beperkingen in verband met het feit dat een bestuurlijke boete een bestraffende sanctie is. Dat oordeelde de grote kamer van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State op 22 april 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:2294). Dat een derde-belanghebbende gewoon altijd en overal kan meedoen in de bestuurlijke boeteprocedure levert allerlei praktische problemen op. In deze blog bespreken wij de uitspraak en gaan wij in op die problemen.
De casus: een boete van de IL&T voor een transportonderneming op verzoek van de FNV
Een transportonderneming opereert met vrachtwagens op het Europese wegennet. Op basis van eigen onderzoek concludeert de FNV dat chauffeurs van dit bedrijf de verplichte rusttijden niet naleven en weekenden doorbrengen in hun vrachtwagencabines. De FNV legt haar bevindingen neer in een notitie en biedt deze aan bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT).
De ILT betrekt de FNV-notitie in haar eigen onderzoek. Een paar maanden later legt de ILT de transportonderneming een bestuurlijke boete op. De vraag in het hoger beroep is of een derde (in dit geval een belangenorganisatie zoals de FNV, maar bijvoorbeeld ook een concurrent) aangemerkt kan worden als belanghebbende bij een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan een ander. Ook als het niet gaat om de vraag óf een boete zal worden opgelegd, maar hoe hoog die boete dan moet zijn.
Drie belangrijke overwegingen voor de praktijk:
- De Afdeling stelt voorop dat de Awb geen bijzondere regeling kent voor de positie van derden in boeteprocedures. Dit betekent dat aansluiting moet worden gezocht bij het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb.
- Over de bestraffende aard van de bestuurlijke boete oordeelt de Afdeling dat die aard niet in de weg staat aan de aanwezigheid van een rechtstreeks betrokken belang van een derde. De bestuurlijke boete heeft een tweeledig karakter: zij beoogt leed toe te voegen, maar kan tegelijkertijd bewerkstelligen dat de overtreding wordt beëindigd of niet wordt herhaald. Die tweede functie heeft mogelijk ook gevolgen voor derden.
- Of een (rechts)persoon een handhavingsverzoek heeft gedaan, is niet van belang voor de vraag of een derde kan meedoen in de bestuurlijke boeteprocedure.
Toepassing in de zaak:
De Afdeling oordeelt dat de FNV belanghebbende is bij het boetebesluit – ook voor wat betreft de boetehoogte. Het beëindigen van de situatie dat chauffeurs weekenden doorbrengen in hun vrachtwagencabines, valt voor zowel de betrokken chauffeurs als de chauffeurs van benadeelde concurrenten binnen de omvang van het collectieve belang waarvoor de FNV als vakbond opkomt. Er bestaat dus een rechtstreeks verband tussen het boetebesluit en de belangen die de FNV statutair behartigt.
Praktische problemen:
1) Wie heeft er recht op de op de zaak betrekking hebbende stukken?
Een derde-belanghebbende heeft in beginsel recht op inzage in de processtukken (artikel 8:39 Awb). Het dossier van een boetezaak kan concurrentiegevoelige informatie, bedrijfsgeheimen en belastende verklaringen bevatten. Een concurrent of een vakbond die als derde-belanghebbende wil meedoen, kan in beginsel aanspraak maken op die stukken.
2) Rechtszekerheid: wat als een derde-belanghebbende zich een jaar later meldt met het verzoek om een (hogere) boete op te leggen?
De bestuursrechter kan op grond van artikel 6:11 Awb een termijnoverschrijding verschoonbaar achten als de derde met het boetebesluit niet bekend was en niet kon zijn. Dat opent de deur voor situaties waarin een al lang definitief geachte bestuurlijke boete alsnog aanvechtbaar blijkt.
3) Het reformatio in peius-verbod:
Dit verbod houdt in dat iemand niet slechter mag worden van zijn eigen bezwaar of beroep. Het verbod biedt de overtreder echter geen bescherming als een beroep van een derde-belanghebbende ertoe leidt dat de boete wordt verhoogd.
Hoe heet wordt de soep gegeten?
Artikel 8:29 Awb kan een overtreder mogelijk bescherming bieden via de mogelijkheid van beperkte kennisneming van zijn gevoelige informatie. Discussie is wel of de bescherming van art. 8:29 Awb strandt op de eis dat alleen partijen die verplicht zijn stukken over te leggen een verzoek kunnen doen. Ook is de beginselplicht tot handhaving niet van toepassing bij een bestuurlijke boete (ECLI:NL:RVS:2021:1407). Het bestuursorgaan heeft dus meer ruimte om af te zien van beboeting. Tot slot, zo benadrukt de Afdeling: “[h]et is de rechter die bepaalt of de hoogte van de boete evenredig is (art. 5:46 Awb)”.
Conclusie
Dat een derde-belanghebbende zo’n actieve en belangrijke rol kan hebben in het bewerkstelligen van de bestraffing van een overtreder is praktisch ingewikkeld. Het is echter zeker niet zo dat met deze uitspraak de poorten op alle vlakken zijn geopend door de Afdeling.
Heeft u vragen over de belanghebbendheid bij bestuurlijke boetebesluiten? Neem gerust contact op met onze specialisten Thomas Sanders en Tom Raaijmakers.