Het springende punt in veel zaken waarin schadevergoeding wordt gevorderd van de overheid op grond van onrechtmatige daad, is de eis van causaal verband. Met name in het besluitenaansprakelijkheidsrecht gooit het causaliteitsvereiste regelmatig roet in het eten. Overheidsaansprakelijkheid ontbreekt namelijk indien het bestuursorgaan in plaats van een onrechtmatig besluit, ook een rechtmatig besluit had kunnen nemen met dezelfde schadeveroorzakende gevolgen. Althans, dat was voorheen het geval.

In een uitspraak van 28 december 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een nieuwe lijn uitgezet voor de beantwoording van de vraag naar het causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en gestelde schade. Hiermee sluit zij zich aan bij een arrest van de Hoge Raad op dit punt van 3 juni 2016, dat wij in een eerder blog bespraken. Uit de Afdelingsuitspraak blijkt dat niet (langer) beslissend is of het bestuursorgaan in plaats van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit had kunnen nemen, maar dat maatgevend is of het een rechtmatig besluit zou hebben genomen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad.

Een reguliere of een uitgezonderde markt?
De Afdeling oordeelde over een verzoek om schadevergoeding van Biolicious, de exploitante van een biologische winkel aan het Joris Ivensplein te Amsterdam. Dit verzoek was ingegeven door de instelling van een zogenoemde 'uitgezonderde markt' op dat plein, te weten een bijzondere warenmarkt. Deze markt was ingesteld door het algemeen bestuur van het Amsterdamse stadsdeel Oost op grond van de Verordening op de straathandel. Het instellingsbesluit is echter vernietigd door de rechtbank, omdat de markt was ingesteld op grond van een bepaling uit de Verordening die is bedoeld voor bijzondere gevallen. De betreffende markt onderscheidde zich qua karakter en te verhandelen waren echter niet van reguliere dag- en weekmarkten in Amsterdam. Volgens Biolicious heeft zij schade geleden doordat de betreffende markt ruim een half jaar op het Joris Ivensplein heeft gestaan, waardoor zij inkomstenderving heeft ondervonden.

De maatstaf voor de beoordeling van het causaal verband
In aansluiting op het arrest van de Hoge Raad van 3 juni 2016, overweegt de Afdeling dat Biolicious wegens de vernietiging van het instellingsbesluit op grond van onrechtmatige daad aanspraak kan maken op vergoeding van de schade die zij daardoor lijdt. Indien echter "aannemelijk is dat het algemeen bestuur een rechtmatig besluit zou hebben genomen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad," dan heeft Biolicious geen schade geleden door het instellingsbesluit. Volgens de Afdeling kan in beginsel worden aangenomen dat een dergelijk besluit zou zijn genomen, indien het algemeen bestuur na vernietiging opnieuw beslist en een vergelijkbare markt instelt, en dat besluit onherroepelijk wordt. Dat kan echter ook worden afgeleid uit andere omstandigheden.

De beoordeling van het causaal verband in deze zaak
De Afdeling overweegt verder dat niet maatgevend is of het algemeen bestuur rechtmatig een uitgezonderde markt had kunnen instellen. Beslissend is of het algemeen bestuur een reguliere markt had kunnen instellen en aannemelijk is dat het dat ook zou hebben gedaan. Het algemeen bestuur had daarover ter zitting gesteld dat het instellingsbesluit een gevolg was van een politieke beslissing tot het realiseren van een weekmarkt op het plein. Bij die beslissing was niet op voorhand een keuze gemaakt voor een uitgezonderde markt in plaats van een reguliere markt. Had men geweten dat geen uitgezonderde markt kon worden ingesteld, dan had men wel een reguliere markt ingesteld, aldus het algemeen bestuur.

Vervolgens stelt de Afdeling vast dat uit de Verordening niet kan worden afgeleid dat een besluit tot instelling van een reguliere markt niet rechtmatig was geweest. Gelet op de stellingen van het algemeen bestuur, acht de Afdeling het aannemelijk dat het algemeen bestuur die markt ook daadwerkelijk zou hebben ingesteld. De feiten en omstandigheden die Biolicious had aangevoerd om het tegendeel aannemelijk te maken, doen daaraan niet af. Biolicious had er bijvoorbeeld op gewezen dat het algemeen bestuur ook na vernietiging van het instellingsbesluit geen reguliere markt had ingesteld, maar tevergeefs. Dat is volgens de Afdeling weliswaar een aanwijzing dat niet direct een reguliere markt zou zijn ingesteld, maar is onvoldoende om dat ook aannemelijk te achten, gelet op de destijds genomen politieke beslissing dat er een weekmarkt moest komen.

Conclusie
De conclusie van de Afdeling is dat het causaal verband tussen het vernietigde instellingsbesluit en de schade van Biolicious ontbreekt. Meer in het algemeen blijkt uit deze uitspraak dat de bestuursrechter zich bij de beoordeling van het causaal verband niet (langer) kan beperken tot de beantwoording van de vraag of een besluit kon worden genomen dat in overeenstemming was met het recht. Hij zal daarnaast aan de hand van de stellingen van partijen onderzoek moeten doen naar de intentie van het bestuursorgaan. Om die reden lijkt het erop dat deze nieuwe benadering met name gevolgen zal hebben voor de uitkomst van geschillen waarin het gaat om de uitoefening van bevoegdheden ter zake waarvan het bestuursorgaan over beslissingsruimte beschikt.

Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?

Heeft u vragen over dit blog? Neem dan contact op met Stefan van de Sande.