Vlak voor het zomerreces publiceerden de IGJ en de NZa hun gezamenlijke Informatiekaart Kader goed bestuur. Het Kader beoogt handvatten te geven voor bestuurders en toezichthouders, maar functioneert tevens als raamwerk voor het toezicht van beide toezichthouders.
Wij becommentarieerden de eerste versie van dit Kader in 2016 al kritisch. Met name de NZa begeeft zich op een terrein waar het geen bevoegdheden heeft. Verder wezen wij op de vaagheid van de normstelling. De door ons en anderen geformuleerde bezwaren hebben naar onze waarneming niet tot een kwaliteitsslag geleid. Sterker nog, het herziene kader doet er in meerdere opzichten nog een schepje bovenop. Het Kader ontving dan ook al scherpe kritiek uit het veld. Wij vatten onze kritiek samen in vier punten.
Een paard achter de wagen
Het Kader is gebaseerd op het uitgangspunt dat er een relatie bestaat tussen goed bestuur enerzijds en kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid van de zorg anderzijds. Waarschijnlijk is dat zo, alhoewel we het nog moeten stellen zonder een goede analyse op dit punt van de toezichthouders. Maar is het als toezichthouder op het gebied van kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid dan ook slim om toezicht te houden op goed bestuur? Zelfs als we de juridische problemen wegdenken, lijkt dat nogal een omweg die niet per se tot de gewenste bestemming leidt. Is het niet beter om gericht toezicht te houden op de (output)variabelen die rechtstreeks verband houden met kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid? Als er dan iets fout gaat, kunnen de toezichthouders altijd bezien of het bestuur van de instelling te verbeteren valt of dat de oorzaak voor kwaliteitsproblemen of wachtlijsten of verkeerd declareren elders gezocht moet worden (bijvoorbeeld een personeelstekort).
Wat is het Kader goed bestuur?
Degene die van een bestuursorgaan duidelijke taal en heldere normstellingen verwacht, zal teleurgesteld worden door het Kader goed bestuur. Een treffend voorbeeld van de ongrijpbaarheid van hetgeen de IGJ en de NZa de sector willen opleggen, vinden we op pagina 11. Daar staat dat de visie van het bestuur op kwaliteit en veiligheid “voelbaar” moet zijn in de dagelijkse praktijk. Men ziet de inspecteurs van de IGJ en de NZa op toezichtbezoek bij een instelling al door de gangen lopen: “Voel jij de visie al?” Ook de raad van toezicht wordt op pad gestuurd met opdrachten die niet te ontcijferen zijn: “In een dynamisch proces laat de raad van toezicht zien hoe hij acteert op interne en externe ontwikkelingen”. Wat betekent dat?
Het lijkt erop dat de IGJ en de NZa helemaal niet de ambitie hebben om in duidelijke taal of heldere normstellingen de sector uit te leggen wat de bedoeling is. Dan zou het Kader wel de vorm hebben gekregen van een beleidsregel of een algemeen verbindend voorschrift. De titels van de hoofdstukken brengen tot uitdrukking dat de IGJ en NZa slechts verwachtingen uitspreken (“Wat verwachten wij van de raad van toezicht?”). In juridisch opzicht is het Kader daarmee een onbestemde figuur, en daarmee is het juridisch niks. Dat weerhoudt de IGJ en de NZa er echter niet van om in hun rapportages hun eigen Kader als norm op te voeren. Een zorgaanbieder die de verwachtingen van de toezichthouder beschaamt, moet dat bekopen met een vervelend rapport met bijbehorende publiciteit. Dat levert een rechtstatelijk ongewenste vorm van overheidsgezag op.
Hebben de IGJ en de NZa wel verstand van goed bestuur?
Het korte antwoord hierop luidt ontkennend. De rapporten die de IGJ en NZa tot op heden over de besturing van zorgorganisaties hebben gepubliceerd, hebben de beide toezichthouders nog niet gepositioneerd als gezaghebbende kenniscentra op dit gebied. Dit Kader helpt evenmin op weg naar die status. Wat te denken van het hoofdstuk met de titel: “Wat verwachten wij van zorgverleners?” Dat hoort niet thuis in een Kader goed bestuur. Zorgverleners besturen immers niet. Zij kunnen niet de geadresseerde zijn voor normen die betrekking hebben op goed bestuur.
Het Kader Goed Bestuur is voorzien van een aantal casus. Die zijn zo simplistisch beschreven dat niemand daar lering uit kan trekken. De casus ‘Zelfreflectie of evaluatie, werkt dat?’ gaat over een geslaagde workshop, niet over goed bestuur.
Andere oekazes lijken niet of nauwelijks doordacht. Zo schrijven de toezichthouders dat de raad van toezicht moet toetsen of de raad van bestuur bij ingrijpende besluiten “tijdig inspraak van en tegenspraak door belanghebbenden” heeft georganiseerd. Klinkt wellicht goed, maar dat is het niet. Er zijn wettelijke regelingen voor inspraak door belanghebbenden. Die moet de raad van bestuur toepassen. Tegenspraak door belanghebbenden hoeft niet georganiseerd te worden. Die zijn vaak ook niet goed gepositioneerd om tegenspraak te bieden. En misschien hebben ze helemaal geen behoefte aan tegenspraak omdat ze het er van harte mee eens zijn. Het reeds dichtbegroeide woud van medezeggenschap in de zorg heeft deze extracomptabele toevoeging niet nodig.
Micromanagement
Nietszeggende vaagheden worden afgewisseld met verregaande detailvoorschriften. Zo lezen we, uit het niets, op pagina 9 dat de zogenaamde zwijgcontracten niet mogen. Wat heeft dat met goed bestuur te maken? Ook wordt voorgeschreven wat er op de agenda van de raad van toezicht moet staan. Ook hiervoor geldt weer: om een kritisch rapport van de toezichthouders te vermijden, kan men die thema’s maar beter agenderen. Dus bij de raden van toezicht zal jaarlijks “Risico’s ten aanzien van gedrag en cultuur in de hele organisatie” als ritueel agendapunt wel verschijnen. Maar het zijn allemaal vormvoorschriften die niets doen om de zorg die de instelling levert te verbeteren.
Conclusie
En daarmee zijn we bij het overkoepelende kritiekpunt: het Kader goed bestuur van de IGJ en de NZa levert geen bijdrage aan de kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid van de zorg. Het is beter niet verder te rijden in deze doodlopende straat van overheidstoezicht.
Vlak voor het zomerreces publiceerden de IGJ en de NZa hun gezamenlijke Informatiekaart Kader goed bestuur. Het Kader beoogt handvatten te geven voor bestuurders en toezichthouders, maar functioneert tevens als raamwerk voor het toezicht van beide toezichthouders.
Wij becommentarieerden de eerste versie van dit Kader in 2016 al kritisch. Met name de NZa begeeft zich op een terrein waar het geen bevoegdheden heeft. Verder wezen wij op de vaagheid van de normstelling. De door ons en anderen geformuleerde bezwaren hebben naar onze waarneming niet tot een kwaliteitsslag geleid. Sterker nog, het herziene kader doet er in meerdere opzichten nog een schepje bovenop. Het Kader ontving dan ook al scherpe kritiek uit het veld. Wij vatten onze kritiek samen in vier punten.
Een paard achter de wagen
Het Kader is gebaseerd op het uitgangspunt dat er een relatie bestaat tussen goed bestuur enerzijds en kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid van de zorg anderzijds. Waarschijnlijk is dat zo, alhoewel we het nog moeten stellen zonder een goede analyse op dit punt van de toezichthouders. Maar is het als toezichthouder op het gebied van kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid dan ook slim om toezicht te houden op goed bestuur? Zelfs als we de juridische problemen wegdenken, lijkt dat nogal een omweg die niet per se tot de gewenste bestemming leidt. Is het niet beter om gericht toezicht te houden op de (output)variabelen die rechtstreeks verband houden met kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid? Als er dan iets fout gaat, kunnen de toezichthouders altijd bezien of het bestuur van de instelling te verbeteren valt of dat de oorzaak voor kwaliteitsproblemen of wachtlijsten of verkeerd declareren elders gezocht moet worden (bijvoorbeeld een personeelstekort).
Wat is het Kader goed bestuur?
Degene die van een bestuursorgaan duidelijke taal en heldere normstellingen verwacht, zal teleurgesteld worden door het Kader goed bestuur. Een treffend voorbeeld van de ongrijpbaarheid van hetgeen de IGJ en de NZa de sector willen opleggen, vinden we op pagina 11. Daar staat dat de visie van het bestuur op kwaliteit en veiligheid “voelbaar” moet zijn in de dagelijkse praktijk. Men ziet de inspecteurs van de IGJ en de NZa op toezichtbezoek bij een instelling al door de gangen lopen: “Voel jij de visie al?” Ook de raad van toezicht wordt op pad gestuurd met opdrachten die niet te ontcijferen zijn: “In een dynamisch proces laat de raad van toezicht zien hoe hij acteert op interne en externe ontwikkelingen”. Wat betekent dat?
Het lijkt erop dat de IGJ en de NZa helemaal niet de ambitie hebben om in duidelijke taal of heldere normstellingen de sector uit te leggen wat de bedoeling is. Dan zou het Kader wel de vorm hebben gekregen van een beleidsregel of een algemeen verbindend voorschrift. De titels van de hoofdstukken brengen tot uitdrukking dat de IGJ en NZa slechts verwachtingen uitspreken (“Wat verwachten wij van de raad van toezicht?”). In juridisch opzicht is het Kader daarmee een onbestemde figuur, en daarmee is het juridisch niks. Dat weerhoudt de IGJ en de NZa er echter niet van om in hun rapportages hun eigen Kader als norm op te voeren. Een zorgaanbieder die de verwachtingen van de toezichthouder beschaamt, moet dat bekopen met een vervelend rapport met bijbehorende publiciteit. Dat levert een rechtstatelijk ongewenste vorm van overheidsgezag op.
Hebben de IGJ en de NZa wel verstand van goed bestuur?
Het korte antwoord hierop luidt ontkennend. De rapporten die de IGJ en NZa tot op heden over de besturing van zorgorganisaties hebben gepubliceerd, hebben de beide toezichthouders nog niet gepositioneerd als gezaghebbende kenniscentra op dit gebied. Dit Kader helpt evenmin op weg naar die status. Wat te denken van het hoofdstuk met de titel: “Wat verwachten wij van zorgverleners?” Dat hoort niet thuis in een Kader goed bestuur. Zorgverleners besturen immers niet. Zij kunnen niet de geadresseerde zijn voor normen die betrekking hebben op goed bestuur.
Het Kader Goed Bestuur is voorzien van een aantal casus. Die zijn zo simplistisch beschreven dat niemand daar lering uit kan trekken. De casus ‘Zelfreflectie of evaluatie, werkt dat?’ gaat over een geslaagde workshop, niet over goed bestuur.
Andere oekazes lijken niet of nauwelijks doordacht. Zo schrijven de toezichthouders dat de raad van toezicht moet toetsen of de raad van bestuur bij ingrijpende besluiten “tijdig inspraak van en tegenspraak door belanghebbenden” heeft georganiseerd. Klinkt wellicht goed, maar dat is het niet. Er zijn wettelijke regelingen voor inspraak door belanghebbenden. Die moet de raad van bestuur toepassen. Tegenspraak door belanghebbenden hoeft niet georganiseerd te worden. Die zijn vaak ook niet goed gepositioneerd om tegenspraak te bieden. En misschien hebben ze helemaal geen behoefte aan tegenspraak omdat ze het er van harte mee eens zijn. Het reeds dichtbegroeide woud van medezeggenschap in de zorg heeft deze extracomptabele toevoeging niet nodig.
Micromanagement
Nietszeggende vaagheden worden afgewisseld met verregaande detailvoorschriften. Zo lezen we, uit het niets, op pagina 9 dat de zogenaamde zwijgcontracten niet mogen. Wat heeft dat met goed bestuur te maken? Ook wordt voorgeschreven wat er op de agenda van de raad van toezicht moet staan. Ook hiervoor geldt weer: om een kritisch rapport van de toezichthouders te vermijden, kan men die thema’s maar beter agenderen. Dus bij de raden van toezicht zal jaarlijks “Risico’s ten aanzien van gedrag en cultuur in de hele organisatie” als ritueel agendapunt wel verschijnen. Maar het zijn allemaal vormvoorschriften die niets doen om de zorg die de instelling levert te verbeteren.
Conclusie
En daarmee zijn we bij het overkoepelende kritiekpunt: het Kader goed bestuur van de IGJ en de NZa levert geen bijdrage aan de kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid van de zorg. Het is beter niet verder te rijden in deze doodlopende straat van overheidstoezicht.