Op 29 september 2022 oordeelde de Centrale Raad van Beroep dat de adequaatheid van een maatwerkvoorziening die toegekend is op grond van de Wmo 2015 door de bestuursrechter getoetst kan worden. Dat vormt een mooie aanleiding om eens nader te beschouwen in hoeverre een toegekende maatwerkvoorziening getoetst kan worden op adequaatheid en welke rechter die toets verricht.
Samenvatting uitspraak
Eerst terug naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 29 september 2022. Deze uitspraak draaide om een man met psychiatrische aandoeningen en verslavingsproblematiek. Aan deze man is door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een maatwerkvoorziening ‘opvang’ verstrekt op grond van de Wmo 2015. Hij verblijft sinds oktober 2018 in de noodopvang voor verslaafden, maar deze locatie is naar zijn mening niet langer voor hem geschikt. De man is, zoals al gezegd, verslaafd aan verdovende middelen en zonder stabiele huisvesting kan de behandeling van zijn verslaving niet de noodzakelijke vorm krijgen. Liever verblijft hij in een omslagwoning. De man meldt zich daarom bij het college voor een wijziging van de aan hem toegekende maatwerkvoorziening.
Het college wijst de aanvraag van de man echter af. Dit omdat de al verstrekte maatwerkvoorziening – opvang in de opvanglocatie in combinatie met verslavingsbehandelingen – volgens het college een passende bijdrage levert aan het voorzien in de behoefte van de man aan opvang. Het draagt, zo stelt het college, bij aan het realiseren van een situatie waarin de man in staat wordt gesteld zich zo snel mogelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving. De man is het daar niet mee eens en hij vraagt de rechtbank om een voorlopige voorziening te treffen. Daar haalt de man echter bakzeil, omdat de voorzieningenrechter oordeelt dat alleen de civiele rechter kan oordelen over de al verstrekte opvang.
In hoger beroep heeft de man meer succes. De CRvB oordeelt namelijk dat de adequaatheid van de toegekende voorziening ‘opvang’ wel degelijk ter beoordeling aan de bestuursrechter voorgelegd kan worden. De CRvB komt bovendien tot het oordeel dat de opvanglocatie, waar de man verblijft tussen andere verslaafden en waar hij constant blootgesteld wordt aan de aanwezigheid en het gebruik van verdovende middelen, niet passend is voor de man, gelet op zijn situatie en behoefte.
Zodoende toetst de CRvB over de band van het besluit tot afwijzing van de aanvraag om wijziging van de verstrekte maatwerkvoorziening of de huidige maatwerkvoorziening in zijn feitelijke uitvoering wel passend is voor de man in kwestie.
Duiding uitspraak
De toets naar de adequaatheid van de huidige maatwerkvoorziening die de CRvB in deze toets aanlegt, vloeit voort uit het bepaalde in art. 2.3.5 lid 3 en lid 4 Wmo 2015. De toegekende maatwerkvoorziening moet volgens deze bepalingen immers adequaat zijn om een passende bijdrage te kunnen leveren aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven. Deze adequaatheidstoets is toegespitst op de omstandigheden van de individuele cliënt, zo blijkt wel uit deze uitspraak. Dat wil overigens niet zeggen dat doorslaggevend is of de cliënt in kwestie zélf tevreden is over de toegekende maatwerkvoorziening en van mening is dat deze passend is. Er zijn immers in de jurisprudentie legio voorbeelden van uitspraken waarin iemand ontevreden was over een toegekende voorziening of de desbetreffende zorgaanbieder, maar dat de toegekende maatwerkvoorziening toch door de CRvB passend werd geacht.
Doorgaans lijkt de bestuursrechter redelijk wat beoordelingsruimte aan het college te laten bij het bepalen welke voorziening passend is. De keuze van het college lijkt met enige terughoudendheid te zijn getoetst. In dat verband wijzen wij ook op de nogal specifieke omstandigheden in deze uitspraak die maken dat de CRvB tot het oordeel komt dat er geen sprake is van een passende voorziening (4.3) en de uitdrukkelijke overweging dat het aan het college is om te bepalen welke voorziening passend is (4.4).
Vergelijking met eerdere jurisprudentie
Het is niet de eerste keer dat de CRvB tot het oordeel komt dat de bestuursrechter kan oordelen over de adequaatheid van een voorziening. Deze uitspraak is heel vergelijkbaar met een uitspraak van 27 januari 2021, waarin de CRvB tot eenzelfde oordeel kwam (zie hier voor de uitspraak in eerste aanleg die leidde tot de uitspraak van 27 januari 2021). Wat zowel in de uitspraak van 29 september 2022 als in de uitspraak van 27 januari 2021 speelde, was dat er een appellabel besluit lag waar de bestuursrechter de toetsing van de adequaatheid van de verstrekte voorziening aan kon ophangen.
Zo’n appellabel besluit ontbrak bijvoorbeeld in de uitspraken van de Rechtbank Oost-Brabant van 20 augustus 2019. Het is misschien een open deur voor de bestuursrechtjuristen onder ons, maar de uitspraken van 27 januari 2021 en 29 september 2022 betekenen dus niet dat Wmo-cliënten in het algemeen bij de bestuursrechter terecht kunnen als zij niet tevreden zijn over de uitvoering van de aan hen toegekende maatwerkvoorzieningen. In het kader van het toekenningsbesluit is het mogelijk aan de bestuursrechter voor te leggen of de daarin opgenomen voorziening adequaat is, maar los van een toekenningsbesluit (en binnen de geldende bezwaar- en beroepsprocedures) blijft het onmogelijk om bij de bestuursrechter te klagen over de uitvoering van een voorziening.
Slotsom
Is de Wmo-cliënt dus niet tevreden over de adequaatheid en/of kwaliteit van de aan hem toegekende maatwerkvoorziening, dan is hij nog steeds aangewezen op de klachtenprocedure of eventueel de civiele rechter als er geen besluit ligt waartegen nog rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Dat wordt mogelijk anders als het wetsvoorstel resultaatgericht beschikken en vereenvoudigen geschilbeslechting ooit wordt aangenomen. In dit voorstel wordt immers “voorgesteld de bestuursrechter bevoegd te maken te oordelen over geschillen inzake de uitvoering van de maatwerkvoorziening”, zo staat in de concept-memorie van toelichting. Gelet op de recente Kamerbrief van staatssecretaris Van Ooijen (VWS) lijkt het er echter op dat we van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel voorlopig niet veel moeten verwachten.
Op 29 september 2022 oordeelde de Centrale Raad van Beroep dat de adequaatheid van een maatwerkvoorziening die toegekend is op grond van de Wmo 2015 door de bestuursrechter getoetst kan worden. Dat vormt een mooie aanleiding om eens nader te beschouwen in hoeverre een toegekende maatwerkvoorziening getoetst kan worden op adequaatheid en welke rechter die toets verricht.
Samenvatting uitspraak
Eerst terug naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 29 september 2022. Deze uitspraak draaide om een man met psychiatrische aandoeningen en verslavingsproblematiek. Aan deze man is door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een maatwerkvoorziening ‘opvang’ verstrekt op grond van de Wmo 2015. Hij verblijft sinds oktober 2018 in de noodopvang voor verslaafden, maar deze locatie is naar zijn mening niet langer voor hem geschikt. De man is, zoals al gezegd, verslaafd aan verdovende middelen en zonder stabiele huisvesting kan de behandeling van zijn verslaving niet de noodzakelijke vorm krijgen. Liever verblijft hij in een omslagwoning. De man meldt zich daarom bij het college voor een wijziging van de aan hem toegekende maatwerkvoorziening.
Het college wijst de aanvraag van de man echter af. Dit omdat de al verstrekte maatwerkvoorziening – opvang in de opvanglocatie in combinatie met verslavingsbehandelingen – volgens het college een passende bijdrage levert aan het voorzien in de behoefte van de man aan opvang. Het draagt, zo stelt het college, bij aan het realiseren van een situatie waarin de man in staat wordt gesteld zich zo snel mogelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving. De man is het daar niet mee eens en hij vraagt de rechtbank om een voorlopige voorziening te treffen. Daar haalt de man echter bakzeil, omdat de voorzieningenrechter oordeelt dat alleen de civiele rechter kan oordelen over de al verstrekte opvang.
In hoger beroep heeft de man meer succes. De CRvB oordeelt namelijk dat de adequaatheid van de toegekende voorziening ‘opvang’ wel degelijk ter beoordeling aan de bestuursrechter voorgelegd kan worden. De CRvB komt bovendien tot het oordeel dat de opvanglocatie, waar de man verblijft tussen andere verslaafden en waar hij constant blootgesteld wordt aan de aanwezigheid en het gebruik van verdovende middelen, niet passend is voor de man, gelet op zijn situatie en behoefte.
Zodoende toetst de CRvB over de band van het besluit tot afwijzing van de aanvraag om wijziging van de verstrekte maatwerkvoorziening of de huidige maatwerkvoorziening in zijn feitelijke uitvoering wel passend is voor de man in kwestie.
Duiding uitspraak
De toets naar de adequaatheid van de huidige maatwerkvoorziening die de CRvB in deze toets aanlegt, vloeit voort uit het bepaalde in art. 2.3.5 lid 3 en lid 4 Wmo 2015. De toegekende maatwerkvoorziening moet volgens deze bepalingen immers adequaat zijn om een passende bijdrage te kunnen leveren aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven. Deze adequaatheidstoets is toegespitst op de omstandigheden van de individuele cliënt, zo blijkt wel uit deze uitspraak. Dat wil overigens niet zeggen dat doorslaggevend is of de cliënt in kwestie zélf tevreden is over de toegekende maatwerkvoorziening en van mening is dat deze passend is. Er zijn immers in de jurisprudentie legio voorbeelden van uitspraken waarin iemand ontevreden was over een toegekende voorziening of de desbetreffende zorgaanbieder, maar dat de toegekende maatwerkvoorziening toch door de CRvB passend werd geacht.
Doorgaans lijkt de bestuursrechter redelijk wat beoordelingsruimte aan het college te laten bij het bepalen welke voorziening passend is. De keuze van het college lijkt met enige terughoudendheid te zijn getoetst. In dat verband wijzen wij ook op de nogal specifieke omstandigheden in deze uitspraak die maken dat de CRvB tot het oordeel komt dat er geen sprake is van een passende voorziening (4.3) en de uitdrukkelijke overweging dat het aan het college is om te bepalen welke voorziening passend is (4.4).
Vergelijking met eerdere jurisprudentie
Het is niet de eerste keer dat de CRvB tot het oordeel komt dat de bestuursrechter kan oordelen over de adequaatheid van een voorziening. Deze uitspraak is heel vergelijkbaar met een uitspraak van 27 januari 2021, waarin de CRvB tot eenzelfde oordeel kwam (zie hier voor de uitspraak in eerste aanleg die leidde tot de uitspraak van 27 januari 2021). Wat zowel in de uitspraak van 29 september 2022 als in de uitspraak van 27 januari 2021 speelde, was dat er een appellabel besluit lag waar de bestuursrechter de toetsing van de adequaatheid van de verstrekte voorziening aan kon ophangen.
Zo’n appellabel besluit ontbrak bijvoorbeeld in de uitspraken van de Rechtbank Oost-Brabant van 20 augustus 2019. Het is misschien een open deur voor de bestuursrechtjuristen onder ons, maar de uitspraken van 27 januari 2021 en 29 september 2022 betekenen dus niet dat Wmo-cliënten in het algemeen bij de bestuursrechter terecht kunnen als zij niet tevreden zijn over de uitvoering van de aan hen toegekende maatwerkvoorzieningen. In het kader van het toekenningsbesluit is het mogelijk aan de bestuursrechter voor te leggen of de daarin opgenomen voorziening adequaat is, maar los van een toekenningsbesluit (en binnen de geldende bezwaar- en beroepsprocedures) blijft het onmogelijk om bij de bestuursrechter te klagen over de uitvoering van een voorziening.
Slotsom
Is de Wmo-cliënt dus niet tevreden over de adequaatheid en/of kwaliteit van de aan hem toegekende maatwerkvoorziening, dan is hij nog steeds aangewezen op de klachtenprocedure of eventueel de civiele rechter als er geen besluit ligt waartegen nog rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Dat wordt mogelijk anders als het wetsvoorstel resultaatgericht beschikken en vereenvoudigen geschilbeslechting ooit wordt aangenomen. In dit voorstel wordt immers “voorgesteld de bestuursrechter bevoegd te maken te oordelen over geschillen inzake de uitvoering van de maatwerkvoorziening”, zo staat in de concept-memorie van toelichting. Gelet op de recente Kamerbrief van staatssecretaris Van Ooijen (VWS) lijkt het er echter op dat we van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel voorlopig niet veel moeten verwachten.