Veel Algemeen Plaatselijke Verordeningen (APV) en Horecaverordeningen van gemeenten bevatten als weigeringsgrond voor vergunningen dat leidinggevenden ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag’ mogen zijn. Dit vereiste leidt geregeld tot discussie, omdat vaak niet duidelijk welke feiten en omstandigheden tot de conclusie kunnen leiden dat sprake is van slecht levensgedrag. Ook in de rechtspraak werd bestuursorganen tot nu toe veel ruimte gelaten.

Op 25 mei 2022 heeft de Afdeling het beoordelingskader ten aanzien van slecht levensgedrag (hier ging het om een vergunning in het kader van de Drank- en Horecawet) aangescherpt. In dit blog leggen wij uit wat er is veranderd.

Les voor de praktijk

Hoewel deze uitspraak gedeeltelijk een bevestiging c.q. nadere uitwerking is van eerdere rechtspraak, verandert er dus wel wat voor de praktijk. De belangrijkste veranderingen luiden als volgt:

1. Relevant: vanaf nu gelden er wél beperkingen ten aanzien van de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden meegewogen. Die feiten of omstandigheden moeten namelijk relevant zijn voor de betreffende activiteit.
2. Evenredig: geringe feiten of omstandigheden mogen op zichzelf bezien niet (langer) leiden tot weigering van de vergunning. Ook mogen feiten niet gedurende een onredelijk lange periode in weg blijven staan aan vergunningverlening.
3. Motivering: als er geen specificatie is gegeven van het criterium slecht levensgedrag, geldt er een verzwaarde motiveringsplicht. Het bestuursorgaan moet in ieder geval motiveren (i) waarom de betrokken feiten en omstandigheden relevant zijn en (ii) hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten of omstandigheden, niet aan de voorwaarde voldoet.

Wat gold er tot nu toe?

Uit de Afdelingsjurisprudentie volgden tot voor kort weinig beperkingen ten aanzien de beoordeling inzake het levensgedrag (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:4258). Kort gezegd gold het volgende kader:

• Een bestuursorgaan heeft beoordelingsruimte bij de invulling van de eis over het levensgedrag. Daarbij zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken;
• Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn verzet zich niet tegen vergunningscriteria bij de toepassing waarvan bestuursorganen beoordelingsruimte hebben;
• Wel vereist artikel 10 van de Dienstenrichtlijn dat in zo’n geval vooraf duidelijk is wanneer aan die criteria wordt voldaan. Die specificatie kan zijn vastgelegd in de wettelijke regeling van het vergunningstelsel, maar dit kan ook plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel (ECLI:NL:RVS:2020:2174, BR 2020/94 m.nt. M. Buitenhuis & S. Elbertsen);
• Als deze specificatie afwezig is, kunnen alleen feiten of omstandigheden onder de voorwaarde vallen waarmee het voor een ieder evident is dat daarmee niet aan de voorwaarde wordt voldaan.

Wat geldt er vanaf nu?

In de uitspraak van 25 mei 2022 heeft de Afdeling het beoordelingskader over slecht levensgedrag aangescherpt. Deels wijkt zij daarbij af van het bovenstaande en kader, en deels vult zij deze nader in. Voortaan dient een weigering van een vergunning wegens slecht levensgedrag aan de volgende criteria te voldoen:

1: Relevantiecriterum: de feiten en omstandigheden die worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag moeten relevant zijn voor de betreffende activiteit, in dit geval de exploitatie van een horecabedrijf. Dit volgt volgens de Afdeling uit het specialiteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. De feiten en omstandigheden die aanleiding geven voor het aannemen van slecht levensgedrag moeten verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat;

2: Verzwaarde motiveringsplicht: uitgangspunt is (en blijft) dat bestuursorganen het criterium slecht levensgedrag moeten specificeren in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk. Wanneer het bestuursorgaan geen nadere specificatie heeft gegeven, dan moet de constatering dat de betrokkene van slecht levensgedrag is volgens de Afdeling aan een aantal (zwaardere) motiveringseisen voldoen:

1. Gemotiveerd moet worden waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf.
2. Gemotiveerd dient te worden hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die voorwaarde voldoet. Daarmee geeft de Afdeling naar eigen zeggen nader invulling aan eerdere rechtspraak, waarin werd geoordeeld dat indien de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn niet nader is gespecificeerd, uitsluitend die gedragingen onder de voorwaarde vallen waarvan het voor een ieder evident is dat daarmee niet aan die voorwaarde is voldaan (ECLI:NL:RVS:2020:2174).

3: Evenredigheidstoets: de toepassing van het criterium slecht levensgedrag mag niet verder gaan dan nodig om te waarborgen dat het bedrijf wordt geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn). Dit betekent concreet dat:

• geringe feiten en omstandigheden die te maken hebben met het levensgedrag op zichzelf bezien niet mogen leiden tot een weigering van een vergunning; en
• feiten en omstandigheden die wel kunnen leiden tot het oordeel dat de aanvrager van slecht levensgedrag is, niet gedurende een onredelijke lange periode in de weg mogen blijven staan aan verlening van de gevraagde vergunning. Het bestuursorgaan moet daarom motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom zij, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen.