Externe veiligheidsregelgeving gaat over het regelen van activiteiten waarbij gevaarlijke stoffen worden opgeslagen, geproduceerd of vervoerd. Omdat deze activiteiten gevaren voor de omgeving met zich kunnen brengen is het van belang om ongewone voorvallen te voorkomen en, als dat niet mogelijk is, de effecten hiervan te beperken. Het onderwerp externe veiligheid zal onder de vigeur van de Omgevingswet (en met name het Besluit kwaliteit leefomgeving -het Bkl) een overzichtelijker regeling kennen dan op dit moment het geval is.
Aan de hand van de gehanteerde begrippen in het Bkl zullen we in deze bijdrage op hoofdlijnen uiteenzetten hoe de regelgeving aangaande externe veiligheid is opgebouwd. Ook zullen we (waar nodig) stilstaan bij de wijzigingen ten opzichte van de huidige regelgeving.
Externe veiligheid in de Omgevingswet en het Bkl
De Omgevingswet omvat onder meer een instructieregel (een regel over de uitoefening van een taak of bevoegdheid door een bestuursorgaan) over externe veiligheid. Het Rijk is op grond van het verwachte artikel 2.28, aanhef en onder c van de Omgevingswet verplicht om over omgevingsplannen en projectbesluiten instructieregels te stellen voor de externe veiligheid van opslag, productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen, waarbij in ieder de Seveso-richtlijn moet worden uitgevoerd (de Europese Richtlijn die ziet op de preventie van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen een rol spelen, evenals de beperking van de gevolgen daarvan op mens en milieu). Het artikelonderdeel zal de grondslag vormen voor regels die lijken op de regels die op dit moment zijn opgenomen in bijvoorbeeld het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en het Besluit risico's zware ongevallen 2015 (Brzo). De nieuwe regeling omtrent externe veiligheid zal met name worden opgenomen in het Bkl.
De externe veiligheidsregelgeving uit het Bkl zal in ieder geval van belang zijn voor het bevoegd gezag bij het vaststellen van een omgevingsplan. Het verdient vermelding dat het Bkl voor externe veiligheid geen mogelijkheden biedt om een slechtere kwaliteit toelaatbaar te achten dan de normen die in het Bkl zijn opgenomen (behoudens een tijdelijke uitzondering voor drie jaar). De normen uit het Bkl zijn dus minimumnormen.
Over de band van de verwachte artikelen 5.18 en 5.26 van de Omgevingswet zullen de regels die op grond van artikel 2.28, aanhef en onder c van de Omgevingswet in het Bkl worden opgenomen, ook relevant zijn voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Zowel bij het vaststellen van een omgevingsplan als bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit moet dus worden voldaan aan de minimumvereisten omtrent externe veiligheid uit het Bkl.
Plaatsgebonden risico
De regelgeving over externe veiligheid heeft als doel om ongevallen te voorkomen en te beperken en doet dit aan de hand van risico's die in een bepaalde omgeving aanwezig zullen zijn als een activiteit daar wordt uitgevoerd. Op grond van (onder meer) die risico's beoordeelt het bevoegd gezag of een activiteit toelaatbaar is en (hiermee samenhangend) bepaalt het de evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
De belangrijkste norm met het oog op de veiligheid van de fysieke leefomgeving uit het Bkl is het plaatsgebonden risico. Het plaatsgebonden risico is de kans op het overlijden van een onbeschermd en onafgebroken aanwezig persoon als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met externe veiligheidsrisico's of complexe externe veiligheidsrisico's (artikel 5.5, tweede lid van het Bkl).
Beperkt kwetsbare, kwetsbare gebouwen en locaties, en zeer kwetsbare gebouwen
Het plaatsgebonden risico is van belang voor de bescherming van beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen. Het Bkl maakt onderscheid tussen verschillende gebouwen en locaties naarmate zij gevoeliger zijn in geval van een ongeval, en dus meer kwetsbaar in het licht van externe veiligheidsrisico's. Beperkt kwetsbare gebouwen zijn onder meer gebouwen met een woon-, logies- of bijeenkomstfunctie. Bij beperkt kwetsbare locaties kan worden gedacht aan locaties voor woonwagens en woonboten met een lage bebouwingsdichtheid en evenementenlocaties waar tot 5000 bezoekers aanwezig zullen zijn. Deze gebouwen en locaties worden als kwetsbare gebouwen en locaties bestempeld als zij - grofweg gezegd - voorkomen in een gebied met een hogere bebouwingsdichtheid of als zij in regel meer bezoekers hebben.
De categorie 'zeer kwetsbare gebouwen' is nieuw in het Bkl. Het betreft gebouwen waar zich veel mensen bevinden die minder zelfredzaam zijn, of waarvan de bewoners moeizaam weg kunnen komen. Te denken valt aan gezondheidszorgfuncties met een bedgebied (ziekenhuis en verpleeghuis), woonfuncties voor zorg, basisonderwijsfuncties en kinderopvang. Zeer kwetsbare locaties zijn overigens niet opgenomen, wellicht omdat er geen -mobiele- zeer gevoelige objecten in het Bkl zijn genoemd waar de term 'locatie' meer passend bij zou zijn (zoals woonwagens en woonboten). Zoals in het onderstaande wordt toegelicht, zal ook aan het terrein rondom het zeer kwetsbare gebouw bescherming toekomen.
Het Bkl (in bijlage VI) bepaalt wanneer gebouwen en locaties als zeer kwetsbaar, kwetsbaar of beperkt kwetsbaar moeten worden aangemerkt.
Niveaus van bescherming
Het Bkl regelt dat aan de verschillende typen kwetsbare gebouwen en locaties verschillende niveaus van bescherming toekomt. De maximale overlijdenskans van een persoon in een bepaald gebied mag in beginsel niet meer dan één op de miljoen per jaar zijn vanwege een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met (al dan niet complexe) externe veiligheidsrisico's (het plaatsgebonden risico).
In een omgevingsplan moet voor kwetsbare gebouwen en locaties en zeer kwetsbare gebouwen een plaatsgebonden risico in acht worden genomen van ten hoogste een op de miljoen per jaar (artikel 5.5, eerste lid van het Bkl). In een omgevingsplan moet voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties rekening worden gehouden met een plaatsgebonden risico van een op de miljoen per jaar (artikel 5.9, eerste lid van het Bkl). Het verschil bestaat erin dat het bevoegd gezag in beginsel aan het plaatsgebonden risico moet voldoen waar het gaat om beperkt kwetsbare gebouwen en locaties maar daarvan gemotiveerd kan afwijken. Die afwijkingsmogelijkheid bestaat niet bij kwetsbare gebouwen en locaties en zeer kwetsbare gebouwen. Een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit met externe veiligheidsrisico's kan slechts worden verleend als aan deze vereisten wordt voldaan (artikel 8.10, eerste lid van het Bkl).
De mate van bescherming wordt vastgesteld aan de hand van hetgeen planologisch is toegestaan, ofwel legaal is. Dit houdt in dat illegale woonsituaties in de buurt van activiteiten met externe veiligheidsrisico's niet beschermd worden op grond van de externe veiligheidsregels in het Bkl. Aan de andere kant worden in een omgevingsplan opgenomen, maar nog niet gerealiseerde, gebouwen en locaties wel beschermd (vergelijkbaar met de huidige 'geprojecteerde objecten').
Het vervallen van het inrichtingsbegrip leidt ertoe dat (beperkt) kwetsbare gebouwen of locaties die voorheen tot de inrichting behoorden, nu beschermd zouden worden tegen externe veiligheidsrisico'. Om dit te voorkomen is een specifieke uitzondering in het Bkl opgenomen waaruit volgt dat de externe veiligheidsregels niet gelden voor gebouwen of locaties binnen de omgrenzing van de activiteit en een functionele binding hiermee hebben (artikel 5.10 van het Bkl).
Afstanden tussen activiteit en (beperkt, zeer) kwetsbaar gebouw/locatie
Het Bkl bepaalt voorts welke risicoafstanden moeten worden aangehouden tussen activiteiten met externe veiligheidsrisico's en (beperkt, zeer) kwetsbare gebouwen of locaties. Deze afstanden zullen in het omgevingsplan moeten worden opgenomen.
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen activiteiten met externe veiligheidsrisico's en activiteiten met complexe externe veiligheidsrisico's (artikel 5.4 van het Bkl). Het verschil tussen activiteiten met externe veiligheidsrisico's en complexe externe veiligheidsrisico's bestaat (logisch genoeg) uit de complexiteit van de activiteit. Een eenvoudige risicoanalyse volstaat bij activiteiten met externe veiligheidsrisico's waarbij de externe veiligheidsrisico's bestaan uit één of een beperkt aantal gevaarlijke stoffen of één gestandaardiseerde activiteit, zoals een tankstation met LPG. Gelet op de uniformiteit van zulke activiteiten is het niet nodig steeds het risico opnieuw te berekenen. Om die reden zijn in bijlage VII bij het Bkl vooraf berekende, gestandaardiseerde afstanden opgenomen waarbij wordt voldaan aan het plaatsgebonden risico. Als de vaste risicoafstanden worden aangehouden, dan is daarmee voldaan aan de vereisten met betrekking tot het plaatsgebonden risico en de externe veiligheid.
Voor activiteiten met complexe externe veiligheidsrisico's (die worden genoemd in bijlage VIIa bij het Bkl) geldt een andere regeling. Het betreft activiteiten waarbij de externe veiligheidsrisico's worden bepaald door vele of wisselende gevaarlijke stoffen en activiteiten, zoals bij chemische bedrijven. Bij dergelijke complexe activiteiten moeten de risico's door een berekening worden vastgesteld. Hiermee kan het plaatsgebonden risico voor specifieke gevallen worden bepaald. De wijze van berekening zal nog in een ministeriële regeling worden bepaald.
De risicoafstanden zullen gelden vanaf de activiteit met externe veiligheidsrisico's tot aan de begrenzing van de plaats waar het bouwen is toegelaten: de grens van het vlak waar het gebouw volgens het omgevingsplan gebouwd mag worden, ofwel het bebouwingsvlak. Als het gaat om (beperkt) kwetsbare locaties dan gelden de afstanden tot op de begrenzing van de locatie voor het verblijf van personen. Bij zeer kwetsbare gebouwen geldt de afstand voor het plaatsgebonden risico ook op de locatie van het verblijf van personen buiten gebouwen, zoals een tuin of speelterrein.
Aandachtsgebieden
Onder het huidige recht is, naast het hiervoor besproken plaatsgebonden risico, het groepsrisico van belang. In het Bevi wordt het groepsrisico uitgedrukt in de cumulatieve kansen per jaar dat ten minste 10, 100 of 1000 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof of gevaarlijke afvalstof betrokken is. Door een verantwoording te geven van het groepsrisico geeft het bevoegd gezag aan welk risico in een gebied nog aanvaardbaar is en welke maatregelen het wil treffen om het risico te beperken.
Het groepsrisico komt in zekere zin in het Bkl terug in de vorm van aandachtsgebieden die in het omgevingsplan moeten worden opgenomen (artikel 5.11 van het Bkl). Het groepsrisico is in het Bkl de kans dat tien of meer personen overlijden als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen een aandachtsgebied dat wordt veroorzaakt door activiteiten met (complexe) externe veiligheidsrisico's.
Aandachtsgebieden zijn gebieden waar een risico bestaat dat een bepaald scenario zich verwezenlijkt (zoals een fakkelbrand, explosie of een gifwolk). De aandachtsgebieden voor brand, explosie of een gifwolk worden vastgesteld aan de hand van vooraf bepaalde ongevalscenario's, waarin het invloedsgebied wordt omschreven waarbinnen het groepsrisico relevant is. Daarbij worden alleen voor het invloedsgebied relevante scenario's betrokken. De aandachtsgebieden moeten in het omgevingsplan worden aangewezen. De begrenzing van aandachtsgebieden met vaste afstanden zijn opgenomen in bijlage VII bij het Bkl. Voor complexe activiteiten moeten de afstanden die de gebieden begrenzen meestal worden berekend.
In het omgevingsplan moet voor beperkt kwetsbare en kwetsbare gebouwen en locaties binnen aandachtsgebieden rekening worden gehouden met de kans op het overlijden van tien of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met externe veiligheidsrisico's. Nieuwe zeer kwetsbare gebouwen zijn echter niet toegestaan binnen aandachtsgebieden. Dit is nieuw aangezien de huidige regelgeving de categorie 'zeer kwetsbaar' niet kent. Van dit verbod kan worden afgeweken als maatregelen worden genomen waardoor de kans op een ongewoon voorval of het overlijden van een persoon in een zeer kwetsbaar bouwwerk verwaarloosbaar klein wordt (artikel 5.14 van het Bkl).
Veiligheidsrisicogebieden
Het bevoegd gezag kan in een omgevingsplan een locatie waar activiteiten met complexe externe veiligheidsrisico's worden toegelaten als veiligheidsrisicogebied aanwijzen (artikel 5.16 van het Bkl). De bedoeling hiervan is dat aan gebieden met complexe bedrijven extra ruimte voor ontwikkeling wordt geboden. Op de begrenzing van het veiligheidsrisicogebied moet een plaatsgebonden risico van ten hoogste één op de miljoen per jaar in acht worden genomen. Binnen een veiligheidsrisicogebied zijn de regels omtrent veiligheidsrisico's voor (beperkt) kwetsbare gebouwen en locaties (het plaatsgebonden risico zoals opgenomen in artikelen 5.5 en 5.9 van het Bkl) en voor aandachtsgebieden (op grond van artikel 5.15 van het Bkl) niet van toepassing.
Binnen een veiligheidsrisicogebied mogen bestaande beperkt kwetsbare gebouwen of locaties worden toegelaten in een omgevingsplan. Ook mogen nieuwe beperkt kwetsbare gebouwen of locaties die volgens het bevoegd gezag noodzakelijk zijn voor dat veiligheidsrisicogebied in het omgevingsplan worden opgenomen. Zeer kwetsbare gebouwen zijn echter niet toegelaten (ook niet als het risico verwaarloosbaar klein zou zijn).
Conclusie
De regelgeving aangaande externe veiligheid in de Omgevingswet en het Bkl is op hoofdlijnen vergelijkbaar met het huidige systeem. Nieuw is de bescherming die aan zeer kwetsbare gebouwen wordt geboden. Ook is de wijze waarop met het groepsrisico rekening moet worden gehouden vernieuwd (in de vorm van aandachtsgebieden). Omdat het inrichtingsbegrip wordt verlaten, kan het bevoegd gezag veiligheidsrisicogebieden vaststellen met (op hoofdlijnen) hetzelfde effect. De gekozen opzet lijkt ons eenvoudiger en duidelijker dan op dit moment het geval is. De gekozen herziening waarbij er wordt gewaakt dat de bescherming van kwetsbare gebouwen en locaties niet in het geding komt, door gebruik te maken van relevante scenario's, lijkt ons gewenst.
Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen over de externe veiligheid onder de Omgevingswet? Neem dan contact op met gespecialiseerd advocaat Jamaal Mohuddy.
Externe veiligheidsregelgeving gaat over het regelen van activiteiten waarbij gevaarlijke stoffen worden opgeslagen, geproduceerd of vervoerd. Omdat deze activiteiten gevaren voor de omgeving met zich kunnen brengen is het van belang om ongewone voorvallen te voorkomen en, als dat niet mogelijk is, de effecten hiervan te beperken. Het onderwerp externe veiligheid zal onder de vigeur van de Omgevingswet (en met name het Besluit kwaliteit leefomgeving -het Bkl) een overzichtelijker regeling kennen dan op dit moment het geval is.
Aan de hand van de gehanteerde begrippen in het Bkl zullen we in deze bijdrage op hoofdlijnen uiteenzetten hoe de regelgeving aangaande externe veiligheid is opgebouwd. Ook zullen we (waar nodig) stilstaan bij de wijzigingen ten opzichte van de huidige regelgeving.
Externe veiligheid in de Omgevingswet en het Bkl
De Omgevingswet omvat onder meer een instructieregel (een regel over de uitoefening van een taak of bevoegdheid door een bestuursorgaan) over externe veiligheid. Het Rijk is op grond van het verwachte artikel 2.28, aanhef en onder c van de Omgevingswet verplicht om over omgevingsplannen en projectbesluiten instructieregels te stellen voor de externe veiligheid van opslag, productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen, waarbij in ieder de Seveso-richtlijn moet worden uitgevoerd (de Europese Richtlijn die ziet op de preventie van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen een rol spelen, evenals de beperking van de gevolgen daarvan op mens en milieu). Het artikelonderdeel zal de grondslag vormen voor regels die lijken op de regels die op dit moment zijn opgenomen in bijvoorbeeld het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en het Besluit risico's zware ongevallen 2015 (Brzo). De nieuwe regeling omtrent externe veiligheid zal met name worden opgenomen in het Bkl.
De externe veiligheidsregelgeving uit het Bkl zal in ieder geval van belang zijn voor het bevoegd gezag bij het vaststellen van een omgevingsplan. Het verdient vermelding dat het Bkl voor externe veiligheid geen mogelijkheden biedt om een slechtere kwaliteit toelaatbaar te achten dan de normen die in het Bkl zijn opgenomen (behoudens een tijdelijke uitzondering voor drie jaar). De normen uit het Bkl zijn dus minimumnormen.
Over de band van de verwachte artikelen 5.18 en 5.26 van de Omgevingswet zullen de regels die op grond van artikel 2.28, aanhef en onder c van de Omgevingswet in het Bkl worden opgenomen, ook relevant zijn voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Zowel bij het vaststellen van een omgevingsplan als bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit moet dus worden voldaan aan de minimumvereisten omtrent externe veiligheid uit het Bkl.
Plaatsgebonden risico
De regelgeving over externe veiligheid heeft als doel om ongevallen te voorkomen en te beperken en doet dit aan de hand van risico's die in een bepaalde omgeving aanwezig zullen zijn als een activiteit daar wordt uitgevoerd. Op grond van (onder meer) die risico's beoordeelt het bevoegd gezag of een activiteit toelaatbaar is en (hiermee samenhangend) bepaalt het de evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
De belangrijkste norm met het oog op de veiligheid van de fysieke leefomgeving uit het Bkl is het plaatsgebonden risico. Het plaatsgebonden risico is de kans op het overlijden van een onbeschermd en onafgebroken aanwezig persoon als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met externe veiligheidsrisico's of complexe externe veiligheidsrisico's (artikel 5.5, tweede lid van het Bkl).
Beperkt kwetsbare, kwetsbare gebouwen en locaties, en zeer kwetsbare gebouwen
Het plaatsgebonden risico is van belang voor de bescherming van beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen. Het Bkl maakt onderscheid tussen verschillende gebouwen en locaties naarmate zij gevoeliger zijn in geval van een ongeval, en dus meer kwetsbaar in het licht van externe veiligheidsrisico's. Beperkt kwetsbare gebouwen zijn onder meer gebouwen met een woon-, logies- of bijeenkomstfunctie. Bij beperkt kwetsbare locaties kan worden gedacht aan locaties voor woonwagens en woonboten met een lage bebouwingsdichtheid en evenementenlocaties waar tot 5000 bezoekers aanwezig zullen zijn. Deze gebouwen en locaties worden als kwetsbare gebouwen en locaties bestempeld als zij - grofweg gezegd - voorkomen in een gebied met een hogere bebouwingsdichtheid of als zij in regel meer bezoekers hebben.
De categorie 'zeer kwetsbare gebouwen' is nieuw in het Bkl. Het betreft gebouwen waar zich veel mensen bevinden die minder zelfredzaam zijn, of waarvan de bewoners moeizaam weg kunnen komen. Te denken valt aan gezondheidszorgfuncties met een bedgebied (ziekenhuis en verpleeghuis), woonfuncties voor zorg, basisonderwijsfuncties en kinderopvang. Zeer kwetsbare locaties zijn overigens niet opgenomen, wellicht omdat er geen -mobiele- zeer gevoelige objecten in het Bkl zijn genoemd waar de term 'locatie' meer passend bij zou zijn (zoals woonwagens en woonboten). Zoals in het onderstaande wordt toegelicht, zal ook aan het terrein rondom het zeer kwetsbare gebouw bescherming toekomen.
Het Bkl (in bijlage VI) bepaalt wanneer gebouwen en locaties als zeer kwetsbaar, kwetsbaar of beperkt kwetsbaar moeten worden aangemerkt.
Niveaus van bescherming
Het Bkl regelt dat aan de verschillende typen kwetsbare gebouwen en locaties verschillende niveaus van bescherming toekomt. De maximale overlijdenskans van een persoon in een bepaald gebied mag in beginsel niet meer dan één op de miljoen per jaar zijn vanwege een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met (al dan niet complexe) externe veiligheidsrisico's (het plaatsgebonden risico).
In een omgevingsplan moet voor kwetsbare gebouwen en locaties en zeer kwetsbare gebouwen een plaatsgebonden risico in acht worden genomen van ten hoogste een op de miljoen per jaar (artikel 5.5, eerste lid van het Bkl). In een omgevingsplan moet voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties rekening worden gehouden met een plaatsgebonden risico van een op de miljoen per jaar (artikel 5.9, eerste lid van het Bkl). Het verschil bestaat erin dat het bevoegd gezag in beginsel aan het plaatsgebonden risico moet voldoen waar het gaat om beperkt kwetsbare gebouwen en locaties maar daarvan gemotiveerd kan afwijken. Die afwijkingsmogelijkheid bestaat niet bij kwetsbare gebouwen en locaties en zeer kwetsbare gebouwen. Een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit met externe veiligheidsrisico's kan slechts worden verleend als aan deze vereisten wordt voldaan (artikel 8.10, eerste lid van het Bkl).
De mate van bescherming wordt vastgesteld aan de hand van hetgeen planologisch is toegestaan, ofwel legaal is. Dit houdt in dat illegale woonsituaties in de buurt van activiteiten met externe veiligheidsrisico's niet beschermd worden op grond van de externe veiligheidsregels in het Bkl. Aan de andere kant worden in een omgevingsplan opgenomen, maar nog niet gerealiseerde, gebouwen en locaties wel beschermd (vergelijkbaar met de huidige 'geprojecteerde objecten').
Het vervallen van het inrichtingsbegrip leidt ertoe dat (beperkt) kwetsbare gebouwen of locaties die voorheen tot de inrichting behoorden, nu beschermd zouden worden tegen externe veiligheidsrisico'. Om dit te voorkomen is een specifieke uitzondering in het Bkl opgenomen waaruit volgt dat de externe veiligheidsregels niet gelden voor gebouwen of locaties binnen de omgrenzing van de activiteit en een functionele binding hiermee hebben (artikel 5.10 van het Bkl).
Afstanden tussen activiteit en (beperkt, zeer) kwetsbaar gebouw/locatie
Het Bkl bepaalt voorts welke risicoafstanden moeten worden aangehouden tussen activiteiten met externe veiligheidsrisico's en (beperkt, zeer) kwetsbare gebouwen of locaties. Deze afstanden zullen in het omgevingsplan moeten worden opgenomen.
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen activiteiten met externe veiligheidsrisico's en activiteiten met complexe externe veiligheidsrisico's (artikel 5.4 van het Bkl). Het verschil tussen activiteiten met externe veiligheidsrisico's en complexe externe veiligheidsrisico's bestaat (logisch genoeg) uit de complexiteit van de activiteit. Een eenvoudige risicoanalyse volstaat bij activiteiten met externe veiligheidsrisico's waarbij de externe veiligheidsrisico's bestaan uit één of een beperkt aantal gevaarlijke stoffen of één gestandaardiseerde activiteit, zoals een tankstation met LPG. Gelet op de uniformiteit van zulke activiteiten is het niet nodig steeds het risico opnieuw te berekenen. Om die reden zijn in bijlage VII bij het Bkl vooraf berekende, gestandaardiseerde afstanden opgenomen waarbij wordt voldaan aan het plaatsgebonden risico. Als de vaste risicoafstanden worden aangehouden, dan is daarmee voldaan aan de vereisten met betrekking tot het plaatsgebonden risico en de externe veiligheid.
Voor activiteiten met complexe externe veiligheidsrisico's (die worden genoemd in bijlage VIIa bij het Bkl) geldt een andere regeling. Het betreft activiteiten waarbij de externe veiligheidsrisico's worden bepaald door vele of wisselende gevaarlijke stoffen en activiteiten, zoals bij chemische bedrijven. Bij dergelijke complexe activiteiten moeten de risico's door een berekening worden vastgesteld. Hiermee kan het plaatsgebonden risico voor specifieke gevallen worden bepaald. De wijze van berekening zal nog in een ministeriële regeling worden bepaald.
De risicoafstanden zullen gelden vanaf de activiteit met externe veiligheidsrisico's tot aan de begrenzing van de plaats waar het bouwen is toegelaten: de grens van het vlak waar het gebouw volgens het omgevingsplan gebouwd mag worden, ofwel het bebouwingsvlak. Als het gaat om (beperkt) kwetsbare locaties dan gelden de afstanden tot op de begrenzing van de locatie voor het verblijf van personen. Bij zeer kwetsbare gebouwen geldt de afstand voor het plaatsgebonden risico ook op de locatie van het verblijf van personen buiten gebouwen, zoals een tuin of speelterrein.
Aandachtsgebieden
Onder het huidige recht is, naast het hiervoor besproken plaatsgebonden risico, het groepsrisico van belang. In het Bevi wordt het groepsrisico uitgedrukt in de cumulatieve kansen per jaar dat ten minste 10, 100 of 1000 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof of gevaarlijke afvalstof betrokken is. Door een verantwoording te geven van het groepsrisico geeft het bevoegd gezag aan welk risico in een gebied nog aanvaardbaar is en welke maatregelen het wil treffen om het risico te beperken.
Het groepsrisico komt in zekere zin in het Bkl terug in de vorm van aandachtsgebieden die in het omgevingsplan moeten worden opgenomen (artikel 5.11 van het Bkl). Het groepsrisico is in het Bkl de kans dat tien of meer personen overlijden als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen een aandachtsgebied dat wordt veroorzaakt door activiteiten met (complexe) externe veiligheidsrisico's.
Aandachtsgebieden zijn gebieden waar een risico bestaat dat een bepaald scenario zich verwezenlijkt (zoals een fakkelbrand, explosie of een gifwolk). De aandachtsgebieden voor brand, explosie of een gifwolk worden vastgesteld aan de hand van vooraf bepaalde ongevalscenario's, waarin het invloedsgebied wordt omschreven waarbinnen het groepsrisico relevant is. Daarbij worden alleen voor het invloedsgebied relevante scenario's betrokken. De aandachtsgebieden moeten in het omgevingsplan worden aangewezen. De begrenzing van aandachtsgebieden met vaste afstanden zijn opgenomen in bijlage VII bij het Bkl. Voor complexe activiteiten moeten de afstanden die de gebieden begrenzen meestal worden berekend.
In het omgevingsplan moet voor beperkt kwetsbare en kwetsbare gebouwen en locaties binnen aandachtsgebieden rekening worden gehouden met de kans op het overlijden van tien of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met externe veiligheidsrisico's. Nieuwe zeer kwetsbare gebouwen zijn echter niet toegestaan binnen aandachtsgebieden. Dit is nieuw aangezien de huidige regelgeving de categorie 'zeer kwetsbaar' niet kent. Van dit verbod kan worden afgeweken als maatregelen worden genomen waardoor de kans op een ongewoon voorval of het overlijden van een persoon in een zeer kwetsbaar bouwwerk verwaarloosbaar klein wordt (artikel 5.14 van het Bkl).
Veiligheidsrisicogebieden
Het bevoegd gezag kan in een omgevingsplan een locatie waar activiteiten met complexe externe veiligheidsrisico's worden toegelaten als veiligheidsrisicogebied aanwijzen (artikel 5.16 van het Bkl). De bedoeling hiervan is dat aan gebieden met complexe bedrijven extra ruimte voor ontwikkeling wordt geboden. Op de begrenzing van het veiligheidsrisicogebied moet een plaatsgebonden risico van ten hoogste één op de miljoen per jaar in acht worden genomen. Binnen een veiligheidsrisicogebied zijn de regels omtrent veiligheidsrisico's voor (beperkt) kwetsbare gebouwen en locaties (het plaatsgebonden risico zoals opgenomen in artikelen 5.5 en 5.9 van het Bkl) en voor aandachtsgebieden (op grond van artikel 5.15 van het Bkl) niet van toepassing.
Binnen een veiligheidsrisicogebied mogen bestaande beperkt kwetsbare gebouwen of locaties worden toegelaten in een omgevingsplan. Ook mogen nieuwe beperkt kwetsbare gebouwen of locaties die volgens het bevoegd gezag noodzakelijk zijn voor dat veiligheidsrisicogebied in het omgevingsplan worden opgenomen. Zeer kwetsbare gebouwen zijn echter niet toegelaten (ook niet als het risico verwaarloosbaar klein zou zijn).
Conclusie
De regelgeving aangaande externe veiligheid in de Omgevingswet en het Bkl is op hoofdlijnen vergelijkbaar met het huidige systeem. Nieuw is de bescherming die aan zeer kwetsbare gebouwen wordt geboden. Ook is de wijze waarop met het groepsrisico rekening moet worden gehouden vernieuwd (in de vorm van aandachtsgebieden). Omdat het inrichtingsbegrip wordt verlaten, kan het bevoegd gezag veiligheidsrisicogebieden vaststellen met (op hoofdlijnen) hetzelfde effect. De gekozen opzet lijkt ons eenvoudiger en duidelijker dan op dit moment het geval is. De gekozen herziening waarbij er wordt gewaakt dat de bescherming van kwetsbare gebouwen en locaties niet in het geding komt, door gebruik te maken van relevante scenario's, lijkt ons gewenst.
Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen over de externe veiligheid onder de Omgevingswet? Neem dan contact op met gespecialiseerd advocaat Jamaal Mohuddy.