Artikel 172, lid 1, Gemeentewet belast de burgemeester met de handhaving van de openbare orde. Kan deze bepaling ook een grondslag bieden om persoonsgegevens te mogen verwerken? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deed op 17 mei 2023 uitspraak over deze vraag. Hoewel de uitspraak concreet gaat over de verwerking van persoonsgegevens in het kader van een Top-X-lijst, lijkt hieruit voorzichtig te kunnen worden afgeleid dat de Afdeling in artikel 172, lid 1, Gemeentewet een bredere bevoegdheid leest voor de verwerking van persoonsgegevens door de burgemeester. Samen met een voldoende concreet omschreven doel in een convenant van een samenwerkingsverband kan dit een grondslag geven om persoonsgegevens te mogen verwerken.
Top-X-lijst
Deze procedure draaide om de zogenaamde “Top-X-lijst”. Dit is een lijst opgesteld door het Veiligheidshuis, een samenwerkingsverband waaraan verschillende instanties, zoals de gemeente en politie op basis van een convenant deelnemen. De Top-X-lijst betreft een lijst met daarop namen van personen en groepen die overlast en criminaliteit veroorzaken.
Iemand die erachter kwam dat hij op de lijst stond, heeft de burgemeester gevraagd hem van de lijst te verwijderen. De burgermeester heeft dit vervolgens geweigerd omdat appellant niet wil deelnemen aan de voorgestelde hulpverlening en nog steeds voor overlast zorgt.
Verwerkingsgrondslag
In de AVG staat de ‘verwerking’ van ‘persoonsgegevens’ (artikel 1, lid 1 jo. artikel 4, lid 1 en 2 AVG) centraal. Voor een rechtmatige verwerking van persoonsgegevens dient een verwerkingsgrondslag te bestaan. De mogelijke verwerkingsgrondslagen worden limitatief opgesomd in artikel 6 AVG. Zo kan een betrokkene bijvoorbeeld toestemming geven voor een gegevensverwerking of kan daar een overeenkomst voor worden gesloten.
De overheid zal om gegevens te verwerken vaak moeten terugvallen op de grondslag als genoemd in artikel 6, lid 1 onder e, AVG: de verwerking dient noodzakelijk te zijn voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen. Artikel 6, lid 3, AVG vereist dat deze grondslag wordt vastgesteld bij Unierecht of lidstatelijk recht dat op de verwerkingsverantwoordelijke van toepassing is.
Als er stelselmatig gebruik wordt gemaakt van deze grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens, dan vereisen de artikelen 10 Grondwet en artikel 8 EVRM dat deze grondslag voldoende specifiek en concreet is. Zo oordeelde de Hoge Raad in de ANPR-arresten uit 2017 dat de Algemene wet op de Rijksbelastingen voor de Belastingdienst onvoldoende grondslag biedt om systematisch gegevens omtrent het autogebruik over belastingplichtigen te verzamelen met behulp van langs de weg geplaatste fotocamera’s. Het systematisch verzamelen, vastleggen, bewaren en bewerken van privégegevens vereist een meer precieze wettelijke grondslag (bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2017:286). In het verlengde hiervan oordeelde de rechtbank Den Haag op 5 februari 2020 dat het systeem SyRI, een wettelijk instrument dat de overheid gebruikt ter bestrijding van fraude op het gebied van uitkeringen, toeslagen en belastingen, in strijd is met artikel 8 EVRM (ECLI:NL:RBDHA:2020:865).
De vraag kan worden gesteld of de algemene handhavingsgrondslag van de burgemeester in artikel 172, lid 1 Gemeentewet een voldoende solide basis vormt die specifiek genoeg is voor het verwerken van persoonsgegevens ten behoeve van een Top-X-lijst.
Artikel 172 Gemeentewet als verwerkingsgrondslag voor Top-X-lijst
Artikel 172, lid 1, Gemeentewet belast de burgermeester met de handhaving van de openbare orde. De Afdeling stelt dat het doel in het convenant voortvloeit uit de verplichting van de burgermeester om de openbare orde te handhaven op basis van artikel 172 Gemeentewet. Daarbij hielp het dat het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in dit geval welbepaald en uitdrukkelijk waren omschreven in het convenant: dit betrof het vergroten van de veiligheid, de leefbaarheid en het welzijn van burgers binnen het werkgebied van de gemeente Maastricht en de Heuvelland gemeenten.
Artikel, 6 lid 1 sub e, AVG maakt de verwerking van persoonsgegevens mogelijk wanneer het noodzakelijk is in het kader van het algemeen belang. De Afdeling stelt vervolgens dat de taak van de burgemeester om de orde te handhaven een taak van algemeen belang is en daarmee kan dienen als grondslag om gegevens te verwerken. De verwerking in deze procedure is noodzakelijk is om het doel te bereiken en is daarnaast met waarborgen omkleed. Het convenant stelt namelijk dat per persoonsgegeven bekeken moet worden of het mag worden verwerkt en aan welke instantie het verstrekt mag worden.
Dit lijkt een van de eerste uitspraken van de Afdeling te zijn waarin er wordt gesteld dat een algemene bevoegdheidsgrondslag, artikel 172 Gemeentewet, kan worden gebruikt als grondslag om persoonsgegevens te verwerken. De Afdeling stelt dat dit is toegestaan indien er voldoende waarborgen zijn, het doel voldoende duidelijk is en de verwerking noodzakelijk is om dit doel te dienen. Dit is interessant, omdat gemeenten – bijvoorbeeld in het vraagstuk over het kunnen opleggen van een online gebiedsverbod en online monitoring – naarstig op zoek zijn naar een grondslag om een gegevensverwerking op te baseren.
Tot slot
Hoewel de uitspraak concreet gaat om de Top-X-lijst, lijkt uit deze uitspraak te kunnen worden afgeleid dat artikel 172, lid 1, Gemeentewet een bredere bevoegdheid geeft dan eerder werd aangenomen. Samen met een voldoende concreet omschreven doel in een convenant lijkt dit volgens de Afdeling een voldoende grondslag te kunnen zijn voor het verwerken van persoonsgegevens.
Artikel 172, lid 1, Gemeentewet belast de burgemeester met de handhaving van de openbare orde. Kan deze bepaling ook een grondslag bieden om persoonsgegevens te mogen verwerken? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deed op 17 mei 2023 uitspraak over deze vraag. Hoewel de uitspraak concreet gaat over de verwerking van persoonsgegevens in het kader van een Top-X-lijst, lijkt hieruit voorzichtig te kunnen worden afgeleid dat de Afdeling in artikel 172, lid 1, Gemeentewet een bredere bevoegdheid leest voor de verwerking van persoonsgegevens door de burgemeester. Samen met een voldoende concreet omschreven doel in een convenant van een samenwerkingsverband kan dit een grondslag geven om persoonsgegevens te mogen verwerken.
Top-X-lijst
Deze procedure draaide om de zogenaamde “Top-X-lijst”. Dit is een lijst opgesteld door het Veiligheidshuis, een samenwerkingsverband waaraan verschillende instanties, zoals de gemeente en politie op basis van een convenant deelnemen. De Top-X-lijst betreft een lijst met daarop namen van personen en groepen die overlast en criminaliteit veroorzaken.
Iemand die erachter kwam dat hij op de lijst stond, heeft de burgemeester gevraagd hem van de lijst te verwijderen. De burgermeester heeft dit vervolgens geweigerd omdat appellant niet wil deelnemen aan de voorgestelde hulpverlening en nog steeds voor overlast zorgt.
Verwerkingsgrondslag
In de AVG staat de ‘verwerking’ van ‘persoonsgegevens’ (artikel 1, lid 1 jo. artikel 4, lid 1 en 2 AVG) centraal. Voor een rechtmatige verwerking van persoonsgegevens dient een verwerkingsgrondslag te bestaan. De mogelijke verwerkingsgrondslagen worden limitatief opgesomd in artikel 6 AVG. Zo kan een betrokkene bijvoorbeeld toestemming geven voor een gegevensverwerking of kan daar een overeenkomst voor worden gesloten.
De overheid zal om gegevens te verwerken vaak moeten terugvallen op de grondslag als genoemd in artikel 6, lid 1 onder e, AVG: de verwerking dient noodzakelijk te zijn voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen. Artikel 6, lid 3, AVG vereist dat deze grondslag wordt vastgesteld bij Unierecht of lidstatelijk recht dat op de verwerkingsverantwoordelijke van toepassing is.
Als er stelselmatig gebruik wordt gemaakt van deze grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens, dan vereisen de artikelen 10 Grondwet en artikel 8 EVRM dat deze grondslag voldoende specifiek en concreet is. Zo oordeelde de Hoge Raad in de ANPR-arresten uit 2017 dat de Algemene wet op de Rijksbelastingen voor de Belastingdienst onvoldoende grondslag biedt om systematisch gegevens omtrent het autogebruik over belastingplichtigen te verzamelen met behulp van langs de weg geplaatste fotocamera’s. Het systematisch verzamelen, vastleggen, bewaren en bewerken van privégegevens vereist een meer precieze wettelijke grondslag (bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2017:286). In het verlengde hiervan oordeelde de rechtbank Den Haag op 5 februari 2020 dat het systeem SyRI, een wettelijk instrument dat de overheid gebruikt ter bestrijding van fraude op het gebied van uitkeringen, toeslagen en belastingen, in strijd is met artikel 8 EVRM (ECLI:NL:RBDHA:2020:865).
De vraag kan worden gesteld of de algemene handhavingsgrondslag van de burgemeester in artikel 172, lid 1 Gemeentewet een voldoende solide basis vormt die specifiek genoeg is voor het verwerken van persoonsgegevens ten behoeve van een Top-X-lijst.
Artikel 172 Gemeentewet als verwerkingsgrondslag voor Top-X-lijst
Artikel 172, lid 1, Gemeentewet belast de burgermeester met de handhaving van de openbare orde. De Afdeling stelt dat het doel in het convenant voortvloeit uit de verplichting van de burgermeester om de openbare orde te handhaven op basis van artikel 172 Gemeentewet. Daarbij hielp het dat het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in dit geval welbepaald en uitdrukkelijk waren omschreven in het convenant: dit betrof het vergroten van de veiligheid, de leefbaarheid en het welzijn van burgers binnen het werkgebied van de gemeente Maastricht en de Heuvelland gemeenten.
Artikel, 6 lid 1 sub e, AVG maakt de verwerking van persoonsgegevens mogelijk wanneer het noodzakelijk is in het kader van het algemeen belang. De Afdeling stelt vervolgens dat de taak van de burgemeester om de orde te handhaven een taak van algemeen belang is en daarmee kan dienen als grondslag om gegevens te verwerken. De verwerking in deze procedure is noodzakelijk is om het doel te bereiken en is daarnaast met waarborgen omkleed. Het convenant stelt namelijk dat per persoonsgegeven bekeken moet worden of het mag worden verwerkt en aan welke instantie het verstrekt mag worden.
Dit lijkt een van de eerste uitspraken van de Afdeling te zijn waarin er wordt gesteld dat een algemene bevoegdheidsgrondslag, artikel 172 Gemeentewet, kan worden gebruikt als grondslag om persoonsgegevens te verwerken. De Afdeling stelt dat dit is toegestaan indien er voldoende waarborgen zijn, het doel voldoende duidelijk is en de verwerking noodzakelijk is om dit doel te dienen. Dit is interessant, omdat gemeenten – bijvoorbeeld in het vraagstuk over het kunnen opleggen van een online gebiedsverbod en online monitoring – naarstig op zoek zijn naar een grondslag om een gegevensverwerking op te baseren.
Tot slot
Hoewel de uitspraak concreet gaat om de Top-X-lijst, lijkt uit deze uitspraak te kunnen worden afgeleid dat artikel 172, lid 1, Gemeentewet een bredere bevoegdheid geeft dan eerder werd aangenomen. Samen met een voldoende concreet omschreven doel in een convenant lijkt dit volgens de Afdeling een voldoende grondslag te kunnen zijn voor het verwerken van persoonsgegevens.