Het natuurbeschermingsrecht is allesbehalve eenvoudig en zorgt (al jaren) voor een gestage stroom aan jurisprudentie. Een van de onderwerpen waarover in de praktijk vragen ontstaan is het onderwerp cumulatie. Het gaat dan om de vraag of, en zo ja, met welke andere ontwikkelingen rekening moet worden gehouden bij het verlenen van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) of bij het vaststellen van een plan dat negatieve gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. De verplichting om te cumuleren volgt uit de Habitatrichtlijn en is derhalve ook opgenomen in de toekomstige Wet natuurbescherming, die naar verwachting op 1 januari 2017 in werking zal treden.
Op 8 juni 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak gedaan over dit onderwerp, waardoor de praktijk enerzijds een stukje wijzer is geworden maar anderzijds met nieuwe vragen wordt geconfronteerd (ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1612). Alvorens in te gaan op de uitspraak van 8 juni jl. zal ik kort het relevante juridische kader schetsen alsmede de lijn ten aanzien van cumulatie in de rechtspraak.
Juridisch kader cumulatie
Op grond van artikel 19f, lid 1 respectievelijk artikel 19j, lid 2 Nbw moet voor projecten of plannen die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, een passende beoordeling worden gemaakt. Deze verplichting volgt uit artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn en vinden we terug in de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming.
In de passende beoordeling moeten de gevolgen voor het Natura 2000-gebied worden beoordeeld, waarbij rekening wordt gehouden met de voor dat gebied geldende instandhoudingsdoelstellingen (i.e. de doelstellingen ten aanzien van habitattypen en soorten waarvoor het betreffende Natura 2000-gebied is aangewezen). De Nbw-vergunning mag slechts worden verleend respectievelijk het plan mag slechts worden vastgesteld, indien op grond van de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. In die beoordeling moet ook met cumulatieve effecten rekening worden gehouden.
Reikwijdte van de cumulatietoets
In de praktijk (en de rechtspraak) ontstaan vaak discussies over de reikwijdte van de cumulatietoets. Welke andere projecten en plannen moeten worden meegenomen en hoe concreet moeten deze zijn om met de effecten ervan rekening te moeten houden bij het verlenen van een Nbw-vergunning c.q. het nemen van de beslissing op bezwaar of bij de planvaststelling?
In eerdere uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak verduidelijkt om welke ontwikkelingen het gaat (vb. ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1312). Onzekere toekomstige gebeurtenissen kunnen bij de beoordeling van cumulatieve effecten buiten beschouwing blijven. Dat betekent dat met andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is vereist maar die nog niet is verleend geen rekening hoeft te worden gehouden. De gedachte hierachter is dat in afwachting van een besluit op een aanvraag voor een Nbw-vergunning doorgaans niet zeker is of, en zo ja, met welke voorschriften de vergunning verleend zal worden.
Andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend en die ook reeds zijn uitgevoerd, dan wel bestaande activiteiten waarvoor geen Nbw-vergunning benodigd is, hoeven evenmin te worden meegenomen. Daarvoor geldt namelijk dat 'de gevolgen van die activiteiten in de meeste gevallen kunnen worden geacht in de omgeving te zijn verdisconteerd en derhalve in beginsel niet meer afzonderlijk in de beoordeling van de cumulatieve effecten hoeven te worden betrokken'.
Welke projecten moeten dan wel worden meegenomen? Dat zijn de projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben. Voor de vraag of een project in de beoordeling moet worden betrokken is dus zowel van belang in welke fase van het besluitvormings- en uitvoeringsproces het project zich bevindt (vergunning verleend + niet/ten dele uitgevoerd) als de mogelijke effecten die ervan uit gaan (zie ook ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2848). Wanneer de aangevraagde activiteiten geen effecten veroorzaken op de relevante Natura 2000-gebieden, dan hoeft geen onderzoek te worden gedaan naar cumulatieve effecten (vb. ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1573).
Plannen
En hoe zit het dan met plannen? Moet in de cumulatietoets bijvoorbeeld ook rekening worden gehouden met mogelijkheden waarin een (ander) bestemmingsplan voorziet?
Uit de genoemde uitspraak van 16 april 2014 volgt dat (ontwerp)bestemmingsplannen niet meegenomen hoeven te worden in de cumulatietoets. De reden daarvoor is, zo overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak, dat bestemmingsplannen een planologische grondslag kunnen bieden voor projecten waarvoor een Nbw-vergunning noodzakelijk is, maar dat voor dergelijke projecten zolang geen Nbw-vergunning is verleend nog nadere besluitvorming is vereist. Deze overweging heeft de Afdeling nadien diverse malen herhaald (vb. ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3930 en ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2848). Zolang nog slechts sprake is van onzekere toekomstige gebeurtenissen, hoeft bij de beoordeling van cumulatieve effecten geen rekening te worden gehouden met (ontwerp)bestemmingsplannen.
Uitspraak van 8 juni jl.
In dit verband is de uitspraak van 8 juni jl. interessant. De uitspraak gaat over een uitwerkingsplan waarin de bestemming 'uit te werken woondoeleinden' uit het moederplan wordt uitgewerkt. Appellanten voerden (onder meer) aan dat de negatieve gevolgen van het bestreden uitwerkingsplan ten onrechte niet waren bezien in combinatie met de negatieve gevolgen van woningbouwontwikkeling volgens een ander uitwerkingsplan. De voorzieningenrechter gaf appellanten hierin gelijk (VzABRvS 5 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3575). Naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter werd nader onderzoek verricht waarin de door appellanten bedoelde cumulatiebeoordeling alsnog werd uitgevoerd. Het college hield echter wel vast aan het standpunt dat cumulatie niet nodig was, nu voor de woningbouwontwikkeling onder het andere uitwerkingsplan nog geen vergunning op grond van de Nbw was verleend.
De uitspraak is in de eerste plaats relevant omdat de Afdeling, bij mijn weten voor het eerst, overweegt dat artikel 19j, lid 2 Nbw van toepassing is op uitwerkingsplannen. Heel verrassend is dit niet. De voorzieningenrechter overwoog eerder ook er voorshands van uit te gaan dat uitwerkingsplannen plannen zijn als bedoeld in artikel 19j Nbw. Met de uitspraak van 8 juni jl. is duidelijk dat een besluit tot vaststelling van een uitwerkingsplan (inderdaad) aan het bepaalde in artikel 19j Nbw moet voldoen.
Interessant is vervolgens hoe de Afdeling oordeelt over de vraag of bij het vaststellen van het bestreden uitwerkingsplan rekening moest worden gehouden met de effecten van het andere uitwerkingsplan. Gelet op de hiervoor geschetste lijn uit de jurisprudentie over bestemmingsplannen, zou het logisch zijn geweest indien de Afdeling had overwogen dat uitwerkingsplannen niet meegenomen hoeven te worden in de cumulatietoets, omdat voor projecten waarvoor een Nbw-vergunning noodzakelijk is nog nadere besluitvorming is vereist. Dat was, zo begrijp ik uit de uitspraak, ook het standpunt van het college. De Afdeling overweegt echter iets anders. Zij stelt vast dat het andere uitwerkingsplan dateert van later datum dan het bestreden uitwerkingsplan, zodat het andere uitwerkingsplan ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een onzekere toekomstige gebeurtenis was waarmee het college geen rekening behoefde te houden. Cumulatie was om die reden niet nodig.
De door de Afdeling gekozen bewoording roept de vraag op of met een vastgesteld uitwerkingsplan dan wel rekening gehouden moet worden. Dat zou afwijken van de hiervoor geschetste lijn uit de jurisprudentie over bestemmingsplannen. De voorzieningenrechter kwam eerder wel tot dat (voorlopige) oordeel, waarbij opmerking verdient dat de voorzieningenrechter er, kennelijk ten onrechte, van uit ging dat het andere uitwerkingsplan al wel was vastgesteld ten tijde van de vaststelling van het bestreden uitwerkingsplan.
Cumulatie met uitwerkingsplannen?
Nu een nadere toelichting ontbreekt, is niet helemaal duidelijk of de Afdeling hier bewust kiest voor een andere lijn. Het lijkt mij echter meer voor de hand liggen dat de Afdeling niet ingaat op het standpunt van het college, omdat cumulatie reeds om een andere reden niet nodig was. Reeds omdat het andere uitwerkingsplan (toch) nog niet was vastgesteld ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, was al sprake van een onzekere toekomstige situatie. Aan de vraag of met een vastgesteld uitwerkingsplan wel rekening moet worden gehouden, komt de Afdeling (anders dan de voorzieningenrechter) dan niet toe.
Indien de Afdeling wel een onderscheid had willen maken tussen vastgestelde en nog niet vastgestelde plannen, dan was het logisch geweest indien ook het moederplan in de redenering was betrokken. De bestemming voor het plangebied van het andere uitwerkingsplan was immers al in het moederplan opgenomen ('uit te werken woondoeleinden met bijbehorende voorzieningen') en dat moederplan was al wel vastgesteld ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Het moederplan komt echter niet aan de orde. Ook dit doet vermoeden dat de Afdeling met deze uitspraak geen andere koers heeft willen varen.
In dit verband wijs ik tenslotte nog op een uitspraak van 1 april 2015 waarin zich een enigszins vergelijkbare situatie voordeed (ABRvS 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:992). In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat de ontwikkeling van 200 woningen voorzien in een gemeentelijk ontwikkelingsplan niet meegenomen hoefde te worden in de cumulatietoets, omdat nog onzeker was of deze woningen daadwerkelijk zouden worden gerealiseerd. Reeds om die reden was sprake van een toekomstige onzekere gebeurtenis. Het punt dat voor projecten waarvoor een Nbw-vergunning noodzakelijk is nog nadere besluitvorming is vereist, kwam (ook) in die uitspraak niet aan de orde. Evenmin overigens als de vraag of het bedoelde ontwikkelingsplan (een ontwikkelingsstrategie voor een kustplaats door middel van publiek private samenwerking) een plan is in de zin van artikel 19j Nbw. Wellicht dat een volgende uitspraak (nog wat) meer duidelijkheid biedt.
Heeft u vragen over dit blog? Neem dan contact op met Wienke Zwier.
Het natuurbeschermingsrecht is allesbehalve eenvoudig en zorgt (al jaren) voor een gestage stroom aan jurisprudentie. Een van de onderwerpen waarover in de praktijk vragen ontstaan is het onderwerp cumulatie. Het gaat dan om de vraag of, en zo ja, met welke andere ontwikkelingen rekening moet worden gehouden bij het verlenen van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) of bij het vaststellen van een plan dat negatieve gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. De verplichting om te cumuleren volgt uit de Habitatrichtlijn en is derhalve ook opgenomen in de toekomstige Wet natuurbescherming, die naar verwachting op 1 januari 2017 in werking zal treden.
Op 8 juni 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak gedaan over dit onderwerp, waardoor de praktijk enerzijds een stukje wijzer is geworden maar anderzijds met nieuwe vragen wordt geconfronteerd (ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1612). Alvorens in te gaan op de uitspraak van 8 juni jl. zal ik kort het relevante juridische kader schetsen alsmede de lijn ten aanzien van cumulatie in de rechtspraak.
Juridisch kader cumulatie
Op grond van artikel 19f, lid 1 respectievelijk artikel 19j, lid 2 Nbw moet voor projecten of plannen die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, een passende beoordeling worden gemaakt. Deze verplichting volgt uit artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn en vinden we terug in de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming.
In de passende beoordeling moeten de gevolgen voor het Natura 2000-gebied worden beoordeeld, waarbij rekening wordt gehouden met de voor dat gebied geldende instandhoudingsdoelstellingen (i.e. de doelstellingen ten aanzien van habitattypen en soorten waarvoor het betreffende Natura 2000-gebied is aangewezen). De Nbw-vergunning mag slechts worden verleend respectievelijk het plan mag slechts worden vastgesteld, indien op grond van de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. In die beoordeling moet ook met cumulatieve effecten rekening worden gehouden.
Reikwijdte van de cumulatietoets
In de praktijk (en de rechtspraak) ontstaan vaak discussies over de reikwijdte van de cumulatietoets. Welke andere projecten en plannen moeten worden meegenomen en hoe concreet moeten deze zijn om met de effecten ervan rekening te moeten houden bij het verlenen van een Nbw-vergunning c.q. het nemen van de beslissing op bezwaar of bij de planvaststelling?
In eerdere uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak verduidelijkt om welke ontwikkelingen het gaat (vb. ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1312). Onzekere toekomstige gebeurtenissen kunnen bij de beoordeling van cumulatieve effecten buiten beschouwing blijven. Dat betekent dat met andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is vereist maar die nog niet is verleend geen rekening hoeft te worden gehouden. De gedachte hierachter is dat in afwachting van een besluit op een aanvraag voor een Nbw-vergunning doorgaans niet zeker is of, en zo ja, met welke voorschriften de vergunning verleend zal worden.
Andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend en die ook reeds zijn uitgevoerd, dan wel bestaande activiteiten waarvoor geen Nbw-vergunning benodigd is, hoeven evenmin te worden meegenomen. Daarvoor geldt namelijk dat 'de gevolgen van die activiteiten in de meeste gevallen kunnen worden geacht in de omgeving te zijn verdisconteerd en derhalve in beginsel niet meer afzonderlijk in de beoordeling van de cumulatieve effecten hoeven te worden betrokken'.
Welke projecten moeten dan wel worden meegenomen? Dat zijn de projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben. Voor de vraag of een project in de beoordeling moet worden betrokken is dus zowel van belang in welke fase van het besluitvormings- en uitvoeringsproces het project zich bevindt (vergunning verleend + niet/ten dele uitgevoerd) als de mogelijke effecten die ervan uit gaan (zie ook ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2848). Wanneer de aangevraagde activiteiten geen effecten veroorzaken op de relevante Natura 2000-gebieden, dan hoeft geen onderzoek te worden gedaan naar cumulatieve effecten (vb. ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1573).
Plannen
En hoe zit het dan met plannen? Moet in de cumulatietoets bijvoorbeeld ook rekening worden gehouden met mogelijkheden waarin een (ander) bestemmingsplan voorziet?
Uit de genoemde uitspraak van 16 april 2014 volgt dat (ontwerp)bestemmingsplannen niet meegenomen hoeven te worden in de cumulatietoets. De reden daarvoor is, zo overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak, dat bestemmingsplannen een planologische grondslag kunnen bieden voor projecten waarvoor een Nbw-vergunning noodzakelijk is, maar dat voor dergelijke projecten zolang geen Nbw-vergunning is verleend nog nadere besluitvorming is vereist. Deze overweging heeft de Afdeling nadien diverse malen herhaald (vb. ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3930 en ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2848). Zolang nog slechts sprake is van onzekere toekomstige gebeurtenissen, hoeft bij de beoordeling van cumulatieve effecten geen rekening te worden gehouden met (ontwerp)bestemmingsplannen.
Uitspraak van 8 juni jl.
In dit verband is de uitspraak van 8 juni jl. interessant. De uitspraak gaat over een uitwerkingsplan waarin de bestemming 'uit te werken woondoeleinden' uit het moederplan wordt uitgewerkt. Appellanten voerden (onder meer) aan dat de negatieve gevolgen van het bestreden uitwerkingsplan ten onrechte niet waren bezien in combinatie met de negatieve gevolgen van woningbouwontwikkeling volgens een ander uitwerkingsplan. De voorzieningenrechter gaf appellanten hierin gelijk (VzABRvS 5 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3575). Naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter werd nader onderzoek verricht waarin de door appellanten bedoelde cumulatiebeoordeling alsnog werd uitgevoerd. Het college hield echter wel vast aan het standpunt dat cumulatie niet nodig was, nu voor de woningbouwontwikkeling onder het andere uitwerkingsplan nog geen vergunning op grond van de Nbw was verleend.
De uitspraak is in de eerste plaats relevant omdat de Afdeling, bij mijn weten voor het eerst, overweegt dat artikel 19j, lid 2 Nbw van toepassing is op uitwerkingsplannen. Heel verrassend is dit niet. De voorzieningenrechter overwoog eerder ook er voorshands van uit te gaan dat uitwerkingsplannen plannen zijn als bedoeld in artikel 19j Nbw. Met de uitspraak van 8 juni jl. is duidelijk dat een besluit tot vaststelling van een uitwerkingsplan (inderdaad) aan het bepaalde in artikel 19j Nbw moet voldoen.
Interessant is vervolgens hoe de Afdeling oordeelt over de vraag of bij het vaststellen van het bestreden uitwerkingsplan rekening moest worden gehouden met de effecten van het andere uitwerkingsplan. Gelet op de hiervoor geschetste lijn uit de jurisprudentie over bestemmingsplannen, zou het logisch zijn geweest indien de Afdeling had overwogen dat uitwerkingsplannen niet meegenomen hoeven te worden in de cumulatietoets, omdat voor projecten waarvoor een Nbw-vergunning noodzakelijk is nog nadere besluitvorming is vereist. Dat was, zo begrijp ik uit de uitspraak, ook het standpunt van het college. De Afdeling overweegt echter iets anders. Zij stelt vast dat het andere uitwerkingsplan dateert van later datum dan het bestreden uitwerkingsplan, zodat het andere uitwerkingsplan ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een onzekere toekomstige gebeurtenis was waarmee het college geen rekening behoefde te houden. Cumulatie was om die reden niet nodig.
De door de Afdeling gekozen bewoording roept de vraag op of met een vastgesteld uitwerkingsplan dan wel rekening gehouden moet worden. Dat zou afwijken van de hiervoor geschetste lijn uit de jurisprudentie over bestemmingsplannen. De voorzieningenrechter kwam eerder wel tot dat (voorlopige) oordeel, waarbij opmerking verdient dat de voorzieningenrechter er, kennelijk ten onrechte, van uit ging dat het andere uitwerkingsplan al wel was vastgesteld ten tijde van de vaststelling van het bestreden uitwerkingsplan.
Cumulatie met uitwerkingsplannen?
Nu een nadere toelichting ontbreekt, is niet helemaal duidelijk of de Afdeling hier bewust kiest voor een andere lijn. Het lijkt mij echter meer voor de hand liggen dat de Afdeling niet ingaat op het standpunt van het college, omdat cumulatie reeds om een andere reden niet nodig was. Reeds omdat het andere uitwerkingsplan (toch) nog niet was vastgesteld ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, was al sprake van een onzekere toekomstige situatie. Aan de vraag of met een vastgesteld uitwerkingsplan wel rekening moet worden gehouden, komt de Afdeling (anders dan de voorzieningenrechter) dan niet toe.
Indien de Afdeling wel een onderscheid had willen maken tussen vastgestelde en nog niet vastgestelde plannen, dan was het logisch geweest indien ook het moederplan in de redenering was betrokken. De bestemming voor het plangebied van het andere uitwerkingsplan was immers al in het moederplan opgenomen ('uit te werken woondoeleinden met bijbehorende voorzieningen') en dat moederplan was al wel vastgesteld ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Het moederplan komt echter niet aan de orde. Ook dit doet vermoeden dat de Afdeling met deze uitspraak geen andere koers heeft willen varen.
In dit verband wijs ik tenslotte nog op een uitspraak van 1 april 2015 waarin zich een enigszins vergelijkbare situatie voordeed (ABRvS 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:992). In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat de ontwikkeling van 200 woningen voorzien in een gemeentelijk ontwikkelingsplan niet meegenomen hoefde te worden in de cumulatietoets, omdat nog onzeker was of deze woningen daadwerkelijk zouden worden gerealiseerd. Reeds om die reden was sprake van een toekomstige onzekere gebeurtenis. Het punt dat voor projecten waarvoor een Nbw-vergunning noodzakelijk is nog nadere besluitvorming is vereist, kwam (ook) in die uitspraak niet aan de orde. Evenmin overigens als de vraag of het bedoelde ontwikkelingsplan (een ontwikkelingsstrategie voor een kustplaats door middel van publiek private samenwerking) een plan is in de zin van artikel 19j Nbw. Wellicht dat een volgende uitspraak (nog wat) meer duidelijkheid biedt.
Heeft u vragen over dit blog? Neem dan contact op met Wienke Zwier.