Hoewel de ontvankelijkheid van een bestuursorgaan niet vaak ter discussie staat in bestuursrechtelijke procedures, zijn de gevolgen groot als niet aan de daaraan gestelde formele vereisten wordt voldaan. Het bestuursorgaan wordt dan buiten de procedure gehouden door de bestuursrechter. Fouten zijn goed te voorkomen, mits het duidelijk is waar deze kunnen ontstaan. Gelet op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 april 2020 leek het ons goed om aan dit onderwerp aandacht te besteden.
Geen tijdig procesbesluit? Dan is achteraf bekrachtigen niet mogelijk
In de uitspraak van 22 april 2020 ging het om het volgende. Het college van burgemeester en wethouders van een gemeente had incidenteel hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank. Het incidenteel hoger beroep is namens het college ingesteld door het Afdelingshoofd Ruimtelijke Ordening. Het Afdelingshoofd was echter niet bevoegd om een incidenteel hoger beroepschrift in te dienen. Om die reden heeft het college bij besluit van 26 november 2019 het incidenteel hoger beroep bekrachtigd. De termijn om incidenteel hoger beroep in te stellen liep tot en met 5 november 2019.
Volgens de Afdeling was het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk. Op grond van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder e, van de Gemeentewet is voor een rechtsgeldig besluit van het college tot het instellen van hoger beroep de instemming van het voltallige college vereist, tenzij het college een of meer van zijn leden op grond van artikel 168, eerste lid, van de Gemeentewet daartoe heeft gemachtigd. Het college dient dat besluit te nemen voordat de termijn tot het instellen van beroep is verstreken. Dat was hier niet het geval. De bekrachtiging na het verstrijken van de termijn kon het gebrek niet herstellen volgens de Afdeling (ABRvS 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1104, r.o. 5.2). Omdat niet binnen de termijn voor het indienen van een incidenteel-hogerberoepschrift door het college een besluit was genomen, is het incidenteel hoger beroep van het college niet-ontvankelijk. Het incidenteel hoger beroep werd dan ook niet inhoudelijk behandeld door de Afdeling.
Mogelijke oplossingen: mandateren of een advocaat de proceshandelingen laten verrichten
Zonder een toereikend en tijdig besluit zal een bestuursorgaan aldus niet-ontvankelijk zijn in een bestuursrechtelijke procedure. Wat kan hiertegen worden gedaan? In de eerste plaats kan het bevoegde bestuursorgaan (natuurlijk) tijdig besluiten tot het instellen van rechtsmiddelen. Maar het is ook mogelijk om met een mandaat een ander te laten besluiten omtrent het instellen van rechtsmiddelen. Uit een uitspraak van de Afdeling volgt dat een in het mandaatregister opgenomen mandaat aan een afdelingshoofd voldoende is als daaruit blijkt dat het college het nemen van een procesbesluit heeft gemandateerd aan het afdelingshoofd (ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:737, r.o. 4). Een in mandaat genomen procesbesluit is dus een optie.
Gebruikmaken van een advocaat is ook een optie. Als het beroep binnen de beroepstermijn door de advocaat-gemachtigde van het bestuursorgaan is ingesteld, dan wordt hem door de bestuursrechter niet gevraagd een procesbesluit te overleggen. Gelet op artikel 8:24, derde lid, van de Awb dient de bestuursrechter er namelijk van uit te gaan dat de advocaat-gemachtigde gemachtigd is tot het instellen van rechtsmiddelen door het vertegenwoordigde bestuursorgaan (ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1424, r.o. 3.2). Dat brengt ook met zich dat het college wordt verondersteld te hebben besloten tot het instellen van rechtsmiddelen.
Als het college eenmaal heeft besloten om beroep in te stellen en er vervolgens pro forma beroep is ingesteld (een beroepschrift zonder vermelding van de gronden/redenen van het beroep), dan is het nemen van een apart besluit om de gronden van het beroep in te dienen niet nodig. Dat heeft de Afdeling eveneens bevestigd, hoewel dat ook wel voor de hand ligt (ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4232, r.o. 1.2).
Samengevat
Samengevat komen we tot de volgende opsomming:
- Om een niet-ontvankelijkverklaring te voorkomen, is het van belang dat het college binnen de wettelijke beroepstermijn een toereikend procesbesluit neemt. Herstel buiten de beroepstermijn is niet mogelijk.
- De bevoegdheid om een procesbesluit te nemen kan door het college worden gemandateerd. Dat is een praktische manier om te bevorderen dat tijdig tot het instellen van rechtsmiddelen wordt besloten.
- Een advocaat-gemachtigde kan binnen de beroepstermijn namens het bestuursorgaan rechtsmiddelen instellen, zonder dat hem wordt gevraagd een procesbesluit te overleggen. De bestuursrechter veronderstelt dan dat de advocaat daartoe gemachtigd is, en er (dus) een procesbesluit is genomen.
Hoewel de ontvankelijkheid van een bestuursorgaan niet vaak ter discussie staat in bestuursrechtelijke procedures, zijn de gevolgen groot als niet aan de daaraan gestelde formele vereisten wordt voldaan. Het bestuursorgaan wordt dan buiten de procedure gehouden door de bestuursrechter. Fouten zijn goed te voorkomen, mits het duidelijk is waar deze kunnen ontstaan. Gelet op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 april 2020 leek het ons goed om aan dit onderwerp aandacht te besteden.
Geen tijdig procesbesluit? Dan is achteraf bekrachtigen niet mogelijk
In de uitspraak van 22 april 2020 ging het om het volgende. Het college van burgemeester en wethouders van een gemeente had incidenteel hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank. Het incidenteel hoger beroep is namens het college ingesteld door het Afdelingshoofd Ruimtelijke Ordening. Het Afdelingshoofd was echter niet bevoegd om een incidenteel hoger beroepschrift in te dienen. Om die reden heeft het college bij besluit van 26 november 2019 het incidenteel hoger beroep bekrachtigd. De termijn om incidenteel hoger beroep in te stellen liep tot en met 5 november 2019.
Volgens de Afdeling was het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk. Op grond van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder e, van de Gemeentewet is voor een rechtsgeldig besluit van het college tot het instellen van hoger beroep de instemming van het voltallige college vereist, tenzij het college een of meer van zijn leden op grond van artikel 168, eerste lid, van de Gemeentewet daartoe heeft gemachtigd. Het college dient dat besluit te nemen voordat de termijn tot het instellen van beroep is verstreken. Dat was hier niet het geval. De bekrachtiging na het verstrijken van de termijn kon het gebrek niet herstellen volgens de Afdeling (ABRvS 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1104, r.o. 5.2). Omdat niet binnen de termijn voor het indienen van een incidenteel-hogerberoepschrift door het college een besluit was genomen, is het incidenteel hoger beroep van het college niet-ontvankelijk. Het incidenteel hoger beroep werd dan ook niet inhoudelijk behandeld door de Afdeling.
Mogelijke oplossingen: mandateren of een advocaat de proceshandelingen laten verrichten
Zonder een toereikend en tijdig besluit zal een bestuursorgaan aldus niet-ontvankelijk zijn in een bestuursrechtelijke procedure. Wat kan hiertegen worden gedaan? In de eerste plaats kan het bevoegde bestuursorgaan (natuurlijk) tijdig besluiten tot het instellen van rechtsmiddelen. Maar het is ook mogelijk om met een mandaat een ander te laten besluiten omtrent het instellen van rechtsmiddelen. Uit een uitspraak van de Afdeling volgt dat een in het mandaatregister opgenomen mandaat aan een afdelingshoofd voldoende is als daaruit blijkt dat het college het nemen van een procesbesluit heeft gemandateerd aan het afdelingshoofd (ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:737, r.o. 4). Een in mandaat genomen procesbesluit is dus een optie.
Gebruikmaken van een advocaat is ook een optie. Als het beroep binnen de beroepstermijn door de advocaat-gemachtigde van het bestuursorgaan is ingesteld, dan wordt hem door de bestuursrechter niet gevraagd een procesbesluit te overleggen. Gelet op artikel 8:24, derde lid, van de Awb dient de bestuursrechter er namelijk van uit te gaan dat de advocaat-gemachtigde gemachtigd is tot het instellen van rechtsmiddelen door het vertegenwoordigde bestuursorgaan (ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1424, r.o. 3.2). Dat brengt ook met zich dat het college wordt verondersteld te hebben besloten tot het instellen van rechtsmiddelen.
Als het college eenmaal heeft besloten om beroep in te stellen en er vervolgens pro forma beroep is ingesteld (een beroepschrift zonder vermelding van de gronden/redenen van het beroep), dan is het nemen van een apart besluit om de gronden van het beroep in te dienen niet nodig. Dat heeft de Afdeling eveneens bevestigd, hoewel dat ook wel voor de hand ligt (ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4232, r.o. 1.2).
Samengevat
Samengevat komen we tot de volgende opsomming:
- Om een niet-ontvankelijkverklaring te voorkomen, is het van belang dat het college binnen de wettelijke beroepstermijn een toereikend procesbesluit neemt. Herstel buiten de beroepstermijn is niet mogelijk.
- De bevoegdheid om een procesbesluit te nemen kan door het college worden gemandateerd. Dat is een praktische manier om te bevorderen dat tijdig tot het instellen van rechtsmiddelen wordt besloten.
- Een advocaat-gemachtigde kan binnen de beroepstermijn namens het bestuursorgaan rechtsmiddelen instellen, zonder dat hem wordt gevraagd een procesbesluit te overleggen. De bestuursrechter veronderstelt dan dat de advocaat daartoe gemachtigd is, en er (dus) een procesbesluit is genomen.