Er zijn inmiddels ruim vier jaren verstreken sinds de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een streep zette door het PAS. Doordat de stikstofproblematiek onverminderd actueel blijft en de ontwikkelingen elkaar in rap tempo opvolgen, ligt het gevaar op de loer dat je door de bomen het bos niet meer ziet. Om die reden geven we hieronder aan de hand van enkele thema’s een korte beschrijving van de juridische stand van zaken.
Wetgeving: resultaatsverplichtingen voor 2030 of 2035?
In de Wet natuurbescherming staan resultaatsverplichtingen ten aanzien van de omvang van het areaal aan stikstofgevoelige natuur dat onder de kritische depositiewaarde is gebracht. Dat aandeel zou in 2025 40% moeten bedragen en in 2035 zijn teruggebracht tot 74%. Het ontwerpwetsvoorstel ter uitvoering van de coalitieafspraak om deze laatste doelstelling te versnellen naar 2030 heeft in februari en maart van dit jaar opengestaan voor consultatie. De regering heeft op basis van het ontwerp nog geen wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gezonden.
Vergunningplicht intern salderen
Het hiervoor genoemde ontwerpwetsvoorstel voorziet ook in de introductie van een vergunningplicht voor ‘stikstofgerelateerde wijzigingen’ van toegestane activiteiten. Daarvan is onder meer sprake bij intern salderen en bij het in gebruik nemen van niet eerdere benutte ruimte in een vergunning. Er zal dus een vergunningplicht gaangelden voor alle wijzigingen ten opzichte van de referentiesituatie, ook als deze leiden tot een afname van de feitelijke depositie. De vergunningplicht zou het mogelijk maken om in beleidsregels voorwaarden en beperkingen te stellen. Het lijkt dan reëel dat in die gevallen stikstofruimte kan worden ‘afgeroomd’, zoals dat al gangbaar is bij extern salderen.
Decentrale uitwerking van programmatische aanpak
Terwijl de discussie over 2030 en 2035 wordt gevoerd, zijn de verschillende actoren aan de slag met de uitwerking van de routekaart om de doelen te behalen. In de voorbije periode hebben de provinciebesturen de (concept-)natuurdoelanalyses voor stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden opgesteld, waarover nog advies wordt uitgebracht door de nieuwe opgerichte Ecologische Autoriteit. De gebiedsgerichte aanpak wordt via de provinciale Programma’s Landelijk Gebied (‘PLG’s’) geïntegreerd met doelstellingen op het gebied van natuur, water en klimaat. Met de daarin vervatte concrete maatregelen zouden dan de wettelijke doelstellingen moeten worden behaald.
Onduidelijke status van de positieve weigering
Sinds de wetswijziging van 1 januari 2020 wordt veel gebruik gemaakt van het instrument van de positieve weigering. Dat is een oordeel van het bevoegd gezag dat een activiteit waarvoor een vergunning is aangevraagd, zonder vergunning kan worden uitgevoerd. Wanneer voor een activiteit een AERIUS-berekening geen depositietoename uitwijst, is een positieve weigering vaak het enige bestuursbesluit dat eraan te pas komt. Over de status van zo’n besluit bestaat onzekerheid. De rechtbank Gelderland verklaarde het beroep van een veehouderijmaatschap tegen de eigen positieve weigering – de maatschap wenste een vergunning te verkrijgen – niet-ontvankelijk, omdat de rechtsgevolgen van beide instrumenten gelijk zouden zijn. De rechtbank Oost-Brabant oordeelde echter dat een positieve weigering wel degelijk iets anders is dan een vergunning, onder meer omdat zij niet een nieuwe referentiesituatie doet ontstaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft deze knoop nog niet doorgehakt in een uitspraak op hoger beroep.
Er zijn inmiddels ruim vier jaren verstreken sinds de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een streep zette door het PAS. Doordat de stikstofproblematiek onverminderd actueel blijft en de ontwikkelingen elkaar in rap tempo opvolgen, ligt het gevaar op de loer dat je door de bomen het bos niet meer ziet. Om die reden geven we hieronder aan de hand van enkele thema’s een korte beschrijving van de juridische stand van zaken.
Wetgeving: resultaatsverplichtingen voor 2030 of 2035?
In de Wet natuurbescherming staan resultaatsverplichtingen ten aanzien van de omvang van het areaal aan stikstofgevoelige natuur dat onder de kritische depositiewaarde is gebracht. Dat aandeel zou in 2025 40% moeten bedragen en in 2035 zijn teruggebracht tot 74%. Het ontwerpwetsvoorstel ter uitvoering van de coalitieafspraak om deze laatste doelstelling te versnellen naar 2030 heeft in februari en maart van dit jaar opengestaan voor consultatie. De regering heeft op basis van het ontwerp nog geen wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gezonden.
Vergunningplicht intern salderen
Het hiervoor genoemde ontwerpwetsvoorstel voorziet ook in de introductie van een vergunningplicht voor ‘stikstofgerelateerde wijzigingen’ van toegestane activiteiten. Daarvan is onder meer sprake bij intern salderen en bij het in gebruik nemen van niet eerdere benutte ruimte in een vergunning. Er zal dus een vergunningplicht gaangelden voor alle wijzigingen ten opzichte van de referentiesituatie, ook als deze leiden tot een afname van de feitelijke depositie. De vergunningplicht zou het mogelijk maken om in beleidsregels voorwaarden en beperkingen te stellen. Het lijkt dan reëel dat in die gevallen stikstofruimte kan worden ‘afgeroomd’, zoals dat al gangbaar is bij extern salderen.
Decentrale uitwerking van programmatische aanpak
Terwijl de discussie over 2030 en 2035 wordt gevoerd, zijn de verschillende actoren aan de slag met de uitwerking van de routekaart om de doelen te behalen. In de voorbije periode hebben de provinciebesturen de (concept-)natuurdoelanalyses voor stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden opgesteld, waarover nog advies wordt uitgebracht door de nieuwe opgerichte Ecologische Autoriteit. De gebiedsgerichte aanpak wordt via de provinciale Programma’s Landelijk Gebied (‘PLG’s’) geïntegreerd met doelstellingen op het gebied van natuur, water en klimaat. Met de daarin vervatte concrete maatregelen zouden dan de wettelijke doelstellingen moeten worden behaald.
Onduidelijke status van de positieve weigering
Sinds de wetswijziging van 1 januari 2020 wordt veel gebruik gemaakt van het instrument van de positieve weigering. Dat is een oordeel van het bevoegd gezag dat een activiteit waarvoor een vergunning is aangevraagd, zonder vergunning kan worden uitgevoerd. Wanneer voor een activiteit een AERIUS-berekening geen depositietoename uitwijst, is een positieve weigering vaak het enige bestuursbesluit dat eraan te pas komt. Over de status van zo’n besluit bestaat onzekerheid. De rechtbank Gelderland verklaarde het beroep van een veehouderijmaatschap tegen de eigen positieve weigering – de maatschap wenste een vergunning te verkrijgen – niet-ontvankelijk, omdat de rechtsgevolgen van beide instrumenten gelijk zouden zijn. De rechtbank Oost-Brabant oordeelde echter dat een positieve weigering wel degelijk iets anders is dan een vergunning, onder meer omdat zij niet een nieuwe referentiesituatie doet ontstaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft deze knoop nog niet doorgehakt in een uitspraak op hoger beroep.