Op 5 oktober 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een uitspraak gedaan over een besluit tot vaststelling van hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder (Wgh) in verband met de reconstructie van een provinciale weg (de N236 in Weesp). Deze (tussen)uitspraak roept enkele vragen op, waarop ik hierna zal ingaan.
Cumulatie
Artikel 110f, eerste en tweede lid Wgh verplicht er in bepaalde gevallen toe om bij het uitvoeren van een akoestisch onderzoek ook aandacht te besteden aan de effecten van de samenloop (cumulatie) van verschillende geluidsbronnen. Daarbij moet ook aangegeven worden hoe met die samenloop rekening is gehouden bij de te treffen maatregelen. In het derde en vierde lid van artikel 110f Wgh zijn enkele uitzonderingen op deze verplichting geformuleerd, opdat er alleen onderzoek naar cumulatie wordt uitgevoerd als dat zinvol is.
Uit de onderhavige uitspraak blijkt dat het college van gedeputeerde staten had erkend dat de vereiste afweging ten aanzien van de cumulatieve geluidsbelasting ten onrechte buiten beschouwing was gelaten. Dat de Afdeling daarom oordeelde dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen, verbaast op zich niet. Dat geldt echter wel voor de onderbouwing van haar oordeel dat er geen aanleiding is om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, zoals GS verzocht hadden. De aanleiding voor dat verzoek van GS was, zo begrijp ik uit de uitspraak, dat zij geconstateerd hadden dat de geluidsbelasting op de betreffende woning vanwege een andere weg (de N523) op alle gevels lager is c.q. zal zijn dan de voorkeursgrenswaarde van 48 dB in de Wgh. Gelet hierop stelde het college, waarschijnlijk op grond van het bepaalde in artikel 110f, derde (en vierde) lid Wgh, dat een afweging ten aanzien de cumulatieve geluidsbelasting bij nader inzien alsnog achterwege kon blijven. De Afdeling volgt dat standpunt echter niet:
"Nu voor de woning van [appellant] vanwege het geluid van de N236 een hogere waarde is vastgesteld van 54 dB, moet ingevolge artikel 110f, eerste lid, bezien in samenhang met het derde lid, van de Wgh een afweging worden gemaakt ten aanzien van de cumulatieve geluidbelasting. Deze afweging kan niet achterwege blijven door te differentiëren naar gevel. De omstandigheid dat het geluid vanwege de N236 de voorkeursgrenswaarde van 48 dB niet overschrijdt is ook geen reden om deze afweging niet te maken."
In de eerste plaats neem ik aan dat "N236" in de laatste geciteerde zin een verschrijving is en in plaats daarvan de N523 bedoeld wordt. Als gevolg van die laatstgenoemde weg wordt volgens GS immers de voorkeursgrenswaarde van 48 dB niet overschreden, terwijl in verband met een reconstructie van de N236 hogere waarden zijn vastgesteld, wat alleen nodig is als de voorkeursgrenswaarde wordt overschreden.
Belangrijker is echter dat uit artikel 110f, derde lid, aanhef en onder b Wgh volgt, dat het eerste en tweede lid uitsluitend van toepassing zijn indien voor een woning niet alleen een hogere waarde zal worden vastgesteld (zie derde lid, sub a), maar voor dezelfde woning ook de geluidsbelasting, vanwege tenminste één andere geluidsbron als bedoeld in het eerste lid, in de toekomstige situatie de voorkeursgrenswaarde overschrijdt. Onderzoek naar (de effecten van) cumulatie is dus alleen vereist als een woning (of ander geluidsgevoelig object) vanwege tenminste twee geluidsbronnen een geluidsbelasting zal ondervinden die hoger is dan de voorkeursgrenswaarde. Het vierde lid van artikel 110f Wgh bepaalt bovendien dat het eerste en tweede lid alleen worden toegepast ten aanzien van geluidsbronnen als bedoeld in het eerste lid waarvan de geluidsbelasting in de toekomstige situatie de voorkeursgrenswaarde overschrijdt. Zelfs als er onderzoek naar cumulatie moet worden uitgevoerd, worden daarbij dus alleen de bronnen die een overschrijding van de voorkeursgrenswaarde veroorzaken, betrokken. Daarom is niet zonder meer duidelijk waarom de Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat het geluid van een weg de voorkeursgrenswaarde van 48 dB niet overschrijdt, geen reden is om de afweging als bedoeld in artikel 110f, lid 1 Wgh niet te maken. Daarbij valt bovendien op dat de Afdeling bij haar weergave van het relevante wettelijk kader alleen naar artikel 110f, derde lid, aanhef en onder a Wgh verwijst en niet naar onderdeel b van dat derde lid dat in dit geval eveneens relevant lijkt. Tenzij er nog een andere geluidbron zou zijn die een geluidsbelasting van boven de voorkeursgrenswaarde op de betreffende woning veroorzaakt, waarvan in de uitspraak echter geen gewag gemaakt wordt, zie ik daarom niet in wat de juridische basis van de bedoelde overweging van de Afdeling zou zijn.
Voor de goede orde vermeld ik nog dat mij niet geheel duidelijk is wat er in de uitspraak precies bedoeld wordt met differentiëren naar gevel. Als de voorkeursgrenswaarde op geen enkele gevel van een woning wordt overschreden, zoals in de uitspraak wordt overwogen, lijkt dat aspect voor de toepasselijkheid van artikel 110f, eerste en tweede lid Wgh echter niet direct relevant. Mocht dat wel het geval zijn, dan had een duidelijker onderbouwing in zoverre niet misstaan.
Binnenwaarde
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat uit de systematiek van de Wgh volgt dat met betrekking tot binnenwaarden eerst na vaststelling van hogere waarden behoeft te worden bepaald of gevelisolerende maatregelen moeten worden getroffen om te kunnen voldoen aan de wettelijk voorgeschreven geluidsbelasting binnen de woning (van 33 dB bij wegen). Een hogere-waardenbesluit betreft niet de verplichting tot het zo nodig treffen van maatregelen aan de gevel, zoals vastgelegd in de artikelen 111b en 112 Wgh. De vraag of de verplichting hiertoe bestaat, staat los van de rechtmatigheid van een besluit tot vaststelling van hogere waarden (zie bijvoorbeeld AbRvS 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:785).
In de onderhavige uitspraak wordt desondanks ingegaan op de vraag of in het akoestisch onderzoek naar de geluidwering van gevels, waarmee de binnenwaarde kan worden bepaald, een juiste aftrek als bedoeld in artikel 110g Wgh heeft plaatsgevonden bij toepassing van artikel 112 Wgh. Omdat dit niet het geval is, oordeelt de Afdeling dat het besluit tot vaststelling van hogere waarden ook in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Ook dat oordeel roept enkele vragen op. De Afdeling onderbouwt niet waarom een fout in een akoestisch onderzoek dat betrekking heeft op de vraag of er gevelmaatregelen getroffen moeten worden om aan de vereiste binnenwaarde te voldoen, van belang is voor de rechtmatigheid van een besluit tot vaststelling van hogere waarden. Volgens de bedoelde, vaste jurisprudentie geldt dat echter niet voor een op zo'n onderzoek gebaseerd besluit over de verplichting tot het treffen van dergelijke maatregelen. Beide oordelen lijken niet verenigbaar. Daar komt nog bij dat de verplichting ex artikel 112 Wgh op burgemeester en wethouders rust, zoals de Afdeling ook overweegt. Zij waren in deze procedure echter helemaal geen partij, nu het besluit tot vaststelling van hogere waarden in dit geval door GS genomen was.
Afronding
Of de Afdeling met deze uitspraak inderdaad heeft beoogd om af te wijken van haar eerdere jurisprudentielijn, zullen we moeten afwachten. Nu de bedoelde uitspraak van 5 oktober 2016 een tussenuitspraak betreft, kan de einduitspraak in deze zaak mogelijk duidelijkheid bieden. Gelet op het belang voor de rechtspraktijk is te hopen dat de Afdeling het antwoord op deze vragen inderdaad spoedig zal geven.
Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen naar aanleiding van dit blog? Neem dan contact op met gespecialiseerd advocaat Jos van der Velden.
Op 5 oktober 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een uitspraak gedaan over een besluit tot vaststelling van hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder (Wgh) in verband met de reconstructie van een provinciale weg (de N236 in Weesp). Deze (tussen)uitspraak roept enkele vragen op, waarop ik hierna zal ingaan.
Cumulatie
Artikel 110f, eerste en tweede lid Wgh verplicht er in bepaalde gevallen toe om bij het uitvoeren van een akoestisch onderzoek ook aandacht te besteden aan de effecten van de samenloop (cumulatie) van verschillende geluidsbronnen. Daarbij moet ook aangegeven worden hoe met die samenloop rekening is gehouden bij de te treffen maatregelen. In het derde en vierde lid van artikel 110f Wgh zijn enkele uitzonderingen op deze verplichting geformuleerd, opdat er alleen onderzoek naar cumulatie wordt uitgevoerd als dat zinvol is.
Uit de onderhavige uitspraak blijkt dat het college van gedeputeerde staten had erkend dat de vereiste afweging ten aanzien van de cumulatieve geluidsbelasting ten onrechte buiten beschouwing was gelaten. Dat de Afdeling daarom oordeelde dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen, verbaast op zich niet. Dat geldt echter wel voor de onderbouwing van haar oordeel dat er geen aanleiding is om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, zoals GS verzocht hadden. De aanleiding voor dat verzoek van GS was, zo begrijp ik uit de uitspraak, dat zij geconstateerd hadden dat de geluidsbelasting op de betreffende woning vanwege een andere weg (de N523) op alle gevels lager is c.q. zal zijn dan de voorkeursgrenswaarde van 48 dB in de Wgh. Gelet hierop stelde het college, waarschijnlijk op grond van het bepaalde in artikel 110f, derde (en vierde) lid Wgh, dat een afweging ten aanzien de cumulatieve geluidsbelasting bij nader inzien alsnog achterwege kon blijven. De Afdeling volgt dat standpunt echter niet:
"Nu voor de woning van [appellant] vanwege het geluid van de N236 een hogere waarde is vastgesteld van 54 dB, moet ingevolge artikel 110f, eerste lid, bezien in samenhang met het derde lid, van de Wgh een afweging worden gemaakt ten aanzien van de cumulatieve geluidbelasting. Deze afweging kan niet achterwege blijven door te differentiëren naar gevel. De omstandigheid dat het geluid vanwege de N236 de voorkeursgrenswaarde van 48 dB niet overschrijdt is ook geen reden om deze afweging niet te maken."
In de eerste plaats neem ik aan dat "N236" in de laatste geciteerde zin een verschrijving is en in plaats daarvan de N523 bedoeld wordt. Als gevolg van die laatstgenoemde weg wordt volgens GS immers de voorkeursgrenswaarde van 48 dB niet overschreden, terwijl in verband met een reconstructie van de N236 hogere waarden zijn vastgesteld, wat alleen nodig is als de voorkeursgrenswaarde wordt overschreden.
Belangrijker is echter dat uit artikel 110f, derde lid, aanhef en onder b Wgh volgt, dat het eerste en tweede lid uitsluitend van toepassing zijn indien voor een woning niet alleen een hogere waarde zal worden vastgesteld (zie derde lid, sub a), maar voor dezelfde woning ook de geluidsbelasting, vanwege tenminste één andere geluidsbron als bedoeld in het eerste lid, in de toekomstige situatie de voorkeursgrenswaarde overschrijdt. Onderzoek naar (de effecten van) cumulatie is dus alleen vereist als een woning (of ander geluidsgevoelig object) vanwege tenminste twee geluidsbronnen een geluidsbelasting zal ondervinden die hoger is dan de voorkeursgrenswaarde. Het vierde lid van artikel 110f Wgh bepaalt bovendien dat het eerste en tweede lid alleen worden toegepast ten aanzien van geluidsbronnen als bedoeld in het eerste lid waarvan de geluidsbelasting in de toekomstige situatie de voorkeursgrenswaarde overschrijdt. Zelfs als er onderzoek naar cumulatie moet worden uitgevoerd, worden daarbij dus alleen de bronnen die een overschrijding van de voorkeursgrenswaarde veroorzaken, betrokken. Daarom is niet zonder meer duidelijk waarom de Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat het geluid van een weg de voorkeursgrenswaarde van 48 dB niet overschrijdt, geen reden is om de afweging als bedoeld in artikel 110f, lid 1 Wgh niet te maken. Daarbij valt bovendien op dat de Afdeling bij haar weergave van het relevante wettelijk kader alleen naar artikel 110f, derde lid, aanhef en onder a Wgh verwijst en niet naar onderdeel b van dat derde lid dat in dit geval eveneens relevant lijkt. Tenzij er nog een andere geluidbron zou zijn die een geluidsbelasting van boven de voorkeursgrenswaarde op de betreffende woning veroorzaakt, waarvan in de uitspraak echter geen gewag gemaakt wordt, zie ik daarom niet in wat de juridische basis van de bedoelde overweging van de Afdeling zou zijn.
Voor de goede orde vermeld ik nog dat mij niet geheel duidelijk is wat er in de uitspraak precies bedoeld wordt met differentiëren naar gevel. Als de voorkeursgrenswaarde op geen enkele gevel van een woning wordt overschreden, zoals in de uitspraak wordt overwogen, lijkt dat aspect voor de toepasselijkheid van artikel 110f, eerste en tweede lid Wgh echter niet direct relevant. Mocht dat wel het geval zijn, dan had een duidelijker onderbouwing in zoverre niet misstaan.
Binnenwaarde
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat uit de systematiek van de Wgh volgt dat met betrekking tot binnenwaarden eerst na vaststelling van hogere waarden behoeft te worden bepaald of gevelisolerende maatregelen moeten worden getroffen om te kunnen voldoen aan de wettelijk voorgeschreven geluidsbelasting binnen de woning (van 33 dB bij wegen). Een hogere-waardenbesluit betreft niet de verplichting tot het zo nodig treffen van maatregelen aan de gevel, zoals vastgelegd in de artikelen 111b en 112 Wgh. De vraag of de verplichting hiertoe bestaat, staat los van de rechtmatigheid van een besluit tot vaststelling van hogere waarden (zie bijvoorbeeld AbRvS 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:785).
In de onderhavige uitspraak wordt desondanks ingegaan op de vraag of in het akoestisch onderzoek naar de geluidwering van gevels, waarmee de binnenwaarde kan worden bepaald, een juiste aftrek als bedoeld in artikel 110g Wgh heeft plaatsgevonden bij toepassing van artikel 112 Wgh. Omdat dit niet het geval is, oordeelt de Afdeling dat het besluit tot vaststelling van hogere waarden ook in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Ook dat oordeel roept enkele vragen op. De Afdeling onderbouwt niet waarom een fout in een akoestisch onderzoek dat betrekking heeft op de vraag of er gevelmaatregelen getroffen moeten worden om aan de vereiste binnenwaarde te voldoen, van belang is voor de rechtmatigheid van een besluit tot vaststelling van hogere waarden. Volgens de bedoelde, vaste jurisprudentie geldt dat echter niet voor een op zo'n onderzoek gebaseerd besluit over de verplichting tot het treffen van dergelijke maatregelen. Beide oordelen lijken niet verenigbaar. Daar komt nog bij dat de verplichting ex artikel 112 Wgh op burgemeester en wethouders rust, zoals de Afdeling ook overweegt. Zij waren in deze procedure echter helemaal geen partij, nu het besluit tot vaststelling van hogere waarden in dit geval door GS genomen was.
Afronding
Of de Afdeling met deze uitspraak inderdaad heeft beoogd om af te wijken van haar eerdere jurisprudentielijn, zullen we moeten afwachten. Nu de bedoelde uitspraak van 5 oktober 2016 een tussenuitspraak betreft, kan de einduitspraak in deze zaak mogelijk duidelijkheid bieden. Gelet op het belang voor de rechtspraktijk is te hopen dat de Afdeling het antwoord op deze vragen inderdaad spoedig zal geven.
Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen naar aanleiding van dit blog? Neem dan contact op met gespecialiseerd advocaat Jos van der Velden.