Winkels mogen steeds vaker open zijn op zondag. Uit een onderzoek van brancheorganisatie Detailhandel Nederland blijkt dat 68 procent van de gemeenten inmiddels koopzondag toestaat. Om een dergelijk voorstel te kunnen uitvoeren, is volgens art. 3 lid 1 Winkeltijdenwet een wijziging van de Winkeltijdenverordening nodig. Dit gaat niet altijd zonder slag of stoot; met name ondernemers hebben behoefte aan inspraak. Tegen deze achtergrond rijst de vraag of het al dan niet verplicht is om bij de wijziging van de Winkeltijdenverordening een inspraakprocedure te volgen.
Wettelijk kader
Art. 150 Gemeentewet verplicht de gemeenteraad een verordening vast te stellen, waarin regels worden gesteld over de wijze waarop ingezetenen en andere belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. In deze (Inspraak)verordening is de procedure geregeld waarop de eigen inwoners en rechtspersonen in staat worden gesteld hun mening omtrent beleidsvoornemens kenbaar te maken alsmede de wijze van rapportering over de uitkomsten daarvan.
De wijze waarop kan worden ingesproken verschilt. De belangrijkste mogelijkheden zijn het spreekrecht bij vergaderingen van de raad en commissies, enquêtes, hoorzittingen en facultatieve referenda. De Memorie van Toelichting benadrukt dat goed georganiseerde inspraak een belangrijk middel is om de representatieve democratie aan te vullen en de kwaliteit van het bestuur te verhogen. Art. 150 lid 2 Gemeentewet bepaalt dat de inspraak uit het eerste lid wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, voor zover in de verordening niet anders is bepaald.
Beperking gemeentelijk 'beleid'
Dat onenigheid bestaat over de vraag of een inspraakprocedure voor een (concept-)Winkeltijdenverordening verplicht is, blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2017(ECLI:NL:RVS:2017:3173) waarin ter discussie stond of de Inspraakverordening van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk onverbindend was, wegens strijd met artikel 150 Gemeentewet. Appellanten, winkeliers in Bodegraven, hadden de gemeenteraad overeenkomstig de procedure van afdeling 3.4 Awb verzocht om inspraak bij de (concept-)Winkeltijdenverordening 2015. Appellanten beriepen zich daarbij op het begrip 'beleid' ex art. 150 Gemeentewet. Onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis betoogden ze dat het begrip ruimer dient te worden uitgelegd en dat daaronder besluiten in de zin van de Awb kunnen vallen. Het verzoek om inspraak werd door de gemeenteraad impliciet geweigerd. De vraag was of deze weigering terecht was.
De Afdeling overwoog dat de gemeenteraad niet verplicht was om een inspraakprocedure te volgen. De Inspraakverordening van de gemeente beperkt de mogelijkheid om inspraak te verlenen in art. 2, eerste lid, tot gemeentelijk 'beleid'. Volgens de toelichting bij de verordening gaat het hierbij niet om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop die besluiten kunnen worden gebaseerd. Deze beperking is volgens de Afdeling niet in strijd met art. 150 lid 1 Gemeentewet. De Winkeltijdenverordening is namelijk een concreet besluit en geen 'beleid', zodat voor de gemeenteraad geen verplichting bestond om voor de verordening een inspraakprocedure te volgen. De wijziging van de Winkeltijdenverordening 2015 viel daarom niet onder de regels van de Inspraakverordening.
Wetsgeschiedenis art. 150 Gemeentewet
Het reeds aangehaalde standpunt dat het begrip 'beleid' in art. 150 Gemeentewet onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis ruimer dient te worden uitgelegd, werd niet door de Afdeling gedeeld en kon daarom niet tot het door appellanten beoogde resultaat leiden. De Afdeling overweegt in r.o. 9 hieromtrent het volgende:
"9. Het betoog van appellanten onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis dat het begrip beleid in artikel 150 van de Gemeentewet ruimer dient te worden uitgelegd en dat daaronder besluiten kunnen worden begrepen, kan niet tot het door hen daarmee beoogde resultaat leiden. Artikel 150 van de Gemeentewet houdt een verplichting in voor de gemeenteraad een Inspraakverordening vast te stellen, maar schrijft niet voor op welke wijze en in welke gevallen inspraak moet worden verleend. Er bestaat derhalve geen aanleiding artikel 2, eerste lid, van de Inspraakverordening onverbindend te achten omdat de mogelijkheid inspraak te verlenen daarin is beperkt tot gemeentelijk beleid en zich niet uitstrekt tot de vaststelling van concrete besluiten zoals de vaststelling van een verordening."
Het is opmerkelijk dat de Afdeling het betoog van appellanten afwijst, zonder nader op de wetsgeschiedenis van art. 150 Gemeentewet in te gaan. Uit de MvT volgt namelijk dat bij beleid onder andere valt te denken aan plannen, verordeningen, regelingen, beschikkingen en andere bestuurshandelingen. Een wetshistorische interpretatiemethode zou derhalve in het voordeel van appellanten kunnen wijzen. Daarnaast is de overweging, dat art. 150 Gemeentewet niet voorschrijft op welke wijze en welke gevallen inspraak moet worden verleend opvallend, nu art. 150 lid 2 Gemeentewet daarvoor de hoofdregel bevat.
Conclusie: geen verplichte inspraakprocedure
Ondanks dat de wetsgeschiedenis van art. 150 Gemeentewet wellicht anders doet vermoeden, bestaat er voor de gemeenteraad geen verplichting om bij de wijziging van de Winkeltijdenverordening een inspraakprocedure te volgen. De mogelijkheid om inspraak te verlenen wordt beperkt tot gemeentelijk beleid, waar de vaststelling van een verordening niet onder valt. Tegenstanders van een nieuwe Winkeltijdenverordening hebben hierdoor maar een geringe kans op inspraak. Onthoud dus dat een gemeentelijke inspraakprocedure, ook bij de vaststelling van gelijksoortige verordeningen, niet vanzelfsprekend is.
Winkels mogen steeds vaker open zijn op zondag. Uit een onderzoek van brancheorganisatie Detailhandel Nederland blijkt dat 68 procent van de gemeenten inmiddels koopzondag toestaat. Om een dergelijk voorstel te kunnen uitvoeren, is volgens art. 3 lid 1 Winkeltijdenwet een wijziging van de Winkeltijdenverordening nodig. Dit gaat niet altijd zonder slag of stoot; met name ondernemers hebben behoefte aan inspraak. Tegen deze achtergrond rijst de vraag of het al dan niet verplicht is om bij de wijziging van de Winkeltijdenverordening een inspraakprocedure te volgen.
Wettelijk kader
Art. 150 Gemeentewet verplicht de gemeenteraad een verordening vast te stellen, waarin regels worden gesteld over de wijze waarop ingezetenen en andere belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. In deze (Inspraak)verordening is de procedure geregeld waarop de eigen inwoners en rechtspersonen in staat worden gesteld hun mening omtrent beleidsvoornemens kenbaar te maken alsmede de wijze van rapportering over de uitkomsten daarvan.
De wijze waarop kan worden ingesproken verschilt. De belangrijkste mogelijkheden zijn het spreekrecht bij vergaderingen van de raad en commissies, enquêtes, hoorzittingen en facultatieve referenda. De Memorie van Toelichting benadrukt dat goed georganiseerde inspraak een belangrijk middel is om de representatieve democratie aan te vullen en de kwaliteit van het bestuur te verhogen. Art. 150 lid 2 Gemeentewet bepaalt dat de inspraak uit het eerste lid wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, voor zover in de verordening niet anders is bepaald.
Beperking gemeentelijk 'beleid'
Dat onenigheid bestaat over de vraag of een inspraakprocedure voor een (concept-)Winkeltijdenverordening verplicht is, blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2017(ECLI:NL:RVS:2017:3173) waarin ter discussie stond of de Inspraakverordening van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk onverbindend was, wegens strijd met artikel 150 Gemeentewet. Appellanten, winkeliers in Bodegraven, hadden de gemeenteraad overeenkomstig de procedure van afdeling 3.4 Awb verzocht om inspraak bij de (concept-)Winkeltijdenverordening 2015. Appellanten beriepen zich daarbij op het begrip 'beleid' ex art. 150 Gemeentewet. Onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis betoogden ze dat het begrip ruimer dient te worden uitgelegd en dat daaronder besluiten in de zin van de Awb kunnen vallen. Het verzoek om inspraak werd door de gemeenteraad impliciet geweigerd. De vraag was of deze weigering terecht was.
De Afdeling overwoog dat de gemeenteraad niet verplicht was om een inspraakprocedure te volgen. De Inspraakverordening van de gemeente beperkt de mogelijkheid om inspraak te verlenen in art. 2, eerste lid, tot gemeentelijk 'beleid'. Volgens de toelichting bij de verordening gaat het hierbij niet om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop die besluiten kunnen worden gebaseerd. Deze beperking is volgens de Afdeling niet in strijd met art. 150 lid 1 Gemeentewet. De Winkeltijdenverordening is namelijk een concreet besluit en geen 'beleid', zodat voor de gemeenteraad geen verplichting bestond om voor de verordening een inspraakprocedure te volgen. De wijziging van de Winkeltijdenverordening 2015 viel daarom niet onder de regels van de Inspraakverordening.
Wetsgeschiedenis art. 150 Gemeentewet
Het reeds aangehaalde standpunt dat het begrip 'beleid' in art. 150 Gemeentewet onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis ruimer dient te worden uitgelegd, werd niet door de Afdeling gedeeld en kon daarom niet tot het door appellanten beoogde resultaat leiden. De Afdeling overweegt in r.o. 9 hieromtrent het volgende:
"9. Het betoog van appellanten onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis dat het begrip beleid in artikel 150 van de Gemeentewet ruimer dient te worden uitgelegd en dat daaronder besluiten kunnen worden begrepen, kan niet tot het door hen daarmee beoogde resultaat leiden. Artikel 150 van de Gemeentewet houdt een verplichting in voor de gemeenteraad een Inspraakverordening vast te stellen, maar schrijft niet voor op welke wijze en in welke gevallen inspraak moet worden verleend. Er bestaat derhalve geen aanleiding artikel 2, eerste lid, van de Inspraakverordening onverbindend te achten omdat de mogelijkheid inspraak te verlenen daarin is beperkt tot gemeentelijk beleid en zich niet uitstrekt tot de vaststelling van concrete besluiten zoals de vaststelling van een verordening."
Het is opmerkelijk dat de Afdeling het betoog van appellanten afwijst, zonder nader op de wetsgeschiedenis van art. 150 Gemeentewet in te gaan. Uit de MvT volgt namelijk dat bij beleid onder andere valt te denken aan plannen, verordeningen, regelingen, beschikkingen en andere bestuurshandelingen. Een wetshistorische interpretatiemethode zou derhalve in het voordeel van appellanten kunnen wijzen. Daarnaast is de overweging, dat art. 150 Gemeentewet niet voorschrijft op welke wijze en welke gevallen inspraak moet worden verleend opvallend, nu art. 150 lid 2 Gemeentewet daarvoor de hoofdregel bevat.
Conclusie: geen verplichte inspraakprocedure
Ondanks dat de wetsgeschiedenis van art. 150 Gemeentewet wellicht anders doet vermoeden, bestaat er voor de gemeenteraad geen verplichting om bij de wijziging van de Winkeltijdenverordening een inspraakprocedure te volgen. De mogelijkheid om inspraak te verlenen wordt beperkt tot gemeentelijk beleid, waar de vaststelling van een verordening niet onder valt. Tegenstanders van een nieuwe Winkeltijdenverordening hebben hierdoor maar een geringe kans op inspraak. Onthoud dus dat een gemeentelijke inspraakprocedure, ook bij de vaststelling van gelijksoortige verordeningen, niet vanzelfsprekend is.