Inleiding
Bestemmingsplannen kunnen regels met beperkende eisen voor diensten bevatten. Sinds de ‘Appingedam-jurisprudentie’ uit 2018 weten we dat een planregel in het bestemmingsplan in overeenstemming moet zijn met de Europese Dienstenrichtlijn, wanneer deze betrekking heeft op een ‘dienst’. Een dienst is bijvoorbeeld detailhandel in goederen, maar ook het huisvesten van arbeidsmigranten.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft eerder dit jaar een aantal uitspraken gedaan die het belang van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn (het vereiste van evenredigheid) voor bestemmingsplannen verduidelijken. Uit deze uitspraken blijkt namelijk dat gemeenten met enige regelmaat de mist ingaan met de motivering dat aan de Dienstenrichtlijn wordt voldaan. In deze blog zal ik deze uitspraken en hun betekenis voor de praktijk bespreken. Eerst zal ik kort ingaan op de Dienstenrichtlijn.
De Dienstenrichtlijn en het vereiste van evenredigheid
De Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG) heeft doel het vrije verkeer van diensten op de interne markt te vergemakkelijken en stelt daartoe eisen aan de lidstaten. Artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat wanneer beperkende eisen worden gesteld aan de toegang tot of het verrichten van diensten, de lidstaten moeten controleren (en motiveren) dat (a) geen (in)direct onderscheid wordt gemaakt en de beperking (b) noodzakelijk en (c) evenredig is. Vaste jurisprudentie is dat artikel 15 van de Dienstenrichtlijn niet is omgezet in nationaal recht. Wel heeft het artikel rechtstreekse werking voor zover het lidstaten verplicht ‘hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om eventuele eisen met de genoemde voorwaarden a-c in overeenstemming te brengen. Dat is bij bestemmingsplan het geval, waardoor dan rechtstreeks aan de voorwaarden uit artikel 15 van de Dienstenrichtlijn kan worden getoetst. Het evenredigheidsvereiste houdt in dat moet worden beoordeeld of de planregeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken en of de planregeling niet verder gaat dan nodig is.
Relevante uitspraken
De Afdeling heeft op 1 februari 2023 geoordeeld dat (ECLI:LN:RVS:2023:419) een planregeling indirect discrimineerde, omdat in de toelichting van het bestemmingsplan "Parapluherziening nachtverblijf binnen horeca en gemengd" was opgenomen dat het niet mogelijk was om internationale werknemers te huisvesten op gronden met de bestemmingen “Horeca” en “Gemengd” en dat niet verder werd toegelicht. In de planregels zelf was bepaald dat de periode van nachtverblijf in ieder geval niet langer dan drie aaneengesloten weken binnen periode van drie maanden mocht duren. De raad beoogde hiermee het nachtverblijf op een aantal locaties te beperken tot (hoofdzakelijk) recreatief nachtverblijf voor een korte periode. Een onderneming kon zich daar niet mee verenigen, omdat de gebruiksmogelijkheden van diens perceel werden beperkt en betoogde onder meer dat de planregeling in strijd was met artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn. Volgens de raad was de Dienstenrichtlijn niet van toepassing, omdat het verbod op huisvesting van arbeidsmigranten zich richtte op zowel dienstverrichters bij de uitoefening van hun economische activiteiten als op personen die handelen als particulier. De Afdeling gaat daar niet in mee en overweegt dat de Dienstenrichtlijn wel van toepassing is, omdat de planregel zich specifiek richt op horecabedrijven en dus dienstverleners. De Afdeling komt vervolgens tot het oordeel dat de planregeling inderdaad in strijd is met artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn omdat sprake is van indirecte discriminatie wegens het beperken van de huisvestingsmogelijkheden voor internationale werknemers.
Op 22 februari 2023 heeft de Afdeling geoordeeld dat een planregel waarin de toegestane oppervlakte aan detailhandel in winkelcentrum ‘t Loon in Heerlen werd beperkt in overeenstemming was met het evenredigheidsvereiste van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn (ECLI:NL:RVS:2023:717). De eigenaar van het winkelcentrum kon zich niet vinden in de beperking en betoogde dat de beperking in strijd was met het evenredigheidsvereiste van de Dienstenrichtlijn, onder meer omdat alle winkelruimtes in het winkelcentrum verhuurd waren (na vaststelling van het bestemmingsplan). Omdat detailhandel in goederen een dienst is als bedoeld in de Dienstenrichtlijn en sprake is van rechtstreekse werking (zoals hierboven uiteengezet) kan rechtstreeks aan de voorwaarden van artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn worden getoetst. Volgens de Afdeling voldoet de beperking van het toegestane oppervlakte aan detailhandel aan het evenredigheidsvereiste, omdat de raad deugdelijk heeft onderbouwd dat deze beperking bijdraagt aan het bestrijden van leegstand in Heerlen. Ook gaat de beperking niet verder dan nodig, omdat juridische beperkingen zoals deze planregeling de enige effectieve middelen zijn om leegstand te bestrijden. De gemeenteraad heeft aan haar onderbouwing een memo van BRO ten grondslag gelegd, dat een analyse met specifieke gegevens bevat.
In de laatste uitspraak in deze blog boog de Afdeling zich niet over detailhandel in goederen maar over het tegen betaling verstrekken van logies aan arbeidsmigranten (ABRvS 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1020). Ook ging deze uitspraak niet om de vaststelling van een bestemmingsplan, maar om handhavend optreden naar aanleiding van handelen in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Teylingen". Het bestemmingsplan stond ter plaatse het gebruik als bed & breakfast toe, maar verbood kamerverhuur. Volgens appellant was de huisvesting van arbeidsmigranten op grond van het bestemmingsplan toegestaan. De Afdeling is met het college van B&W van oordeel dat het bestemmingsplan niet de huisvesting van arbeidsmigranten toestond. Appellant betoogde daarop dat de planregeling in strijd was met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn, omdat het tegen betaling verstrekken van logies een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. De evenredigheid van het verbod in het bestemmingsplan op het aanbieden van dergelijke logies, zou niet gemotiveerd zijn. Appellant verzocht hiermee zodoende om exceptieve toetsing van de planregeling. Vaste jurisprudentie van de Afdeling is dat een planregeling alleen onverbindend is wanneer deze evident in strijd is met hogere regelgeving (zoals de Dienstenrichtlijn). Dit houdt in dat de hogere regelgeving zodanig concreet moet zijn dat deze zich leent voor toetsing daaraan en vervolgens moet deze strijd zonder nader onderzoek kunnen worden vastgesteld. De Afdeling ziet geen aanleiding om te oordelen dat het verbod op kamerverhuur evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn, omdat appellant daardoor geen arbeidsmigranten kan huisvesten. De Afdeling gaat de voorwaarden a-c langs en beoordeelt of de planregeling geen (in)direct onderscheid maakt (dat is niet aangevoerd en niet gebleken), noodzakelijk is (ja, ter bescherming van het buitengebied) en evenredig is (ja, aan het wel toestaan van kamerverhuur en een bed & breakfast liggen afzonderlijke ruimtelijke overwegingen ten grondslag).
Lessen voor de praktijk
De hierboven beschreven uitspraken zijn interessant, omdat hieruit volgt dat het van belang is om de Dienstenrichtlijn in het achterhoofd te houden bij het vaststellen van een bestemmingsplanregels. Ook wanneer niet direct sprake lijkt van een dienst, zoals bij de huisvesting van arbeidsmigranten, kan de Dienstenrichtlijn toch van toepassing zijn. Als een planregeling vervolgens dienstenactiviteiten beperkt of kan beperken, brengt dat de nodige motiveringseisen met zich mee. De raad zal dan immers moeten motiveren dat met die beperking geen (in)direct onderscheid wordt gemaakt en dat de beperking noodzakelijk en evenredig is. Hiervoor geldt bovendien een onderbouwingsplicht; de evenredigheid van een voor diensten mogelijk beperkende planregel moet worden onderbouwd aan de hand van een analyse met specifieke gegevens (ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062 en ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2569). Door aan de voorkant te zorgen voor een goede onderbouwing in de plantoelichting, kan worden voorkomen dat de motivering moet worden aangevuld tijdens de zitting en/of dat de planregel exceptief wordt getoetst. Over een motivering denken we desgewenst graag met u mee!
Inleiding
Bestemmingsplannen kunnen regels met beperkende eisen voor diensten bevatten. Sinds de ‘Appingedam-jurisprudentie’ uit 2018 weten we dat een planregel in het bestemmingsplan in overeenstemming moet zijn met de Europese Dienstenrichtlijn, wanneer deze betrekking heeft op een ‘dienst’. Een dienst is bijvoorbeeld detailhandel in goederen, maar ook het huisvesten van arbeidsmigranten.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft eerder dit jaar een aantal uitspraken gedaan die het belang van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn (het vereiste van evenredigheid) voor bestemmingsplannen verduidelijken. Uit deze uitspraken blijkt namelijk dat gemeenten met enige regelmaat de mist ingaan met de motivering dat aan de Dienstenrichtlijn wordt voldaan. In deze blog zal ik deze uitspraken en hun betekenis voor de praktijk bespreken. Eerst zal ik kort ingaan op de Dienstenrichtlijn.
De Dienstenrichtlijn en het vereiste van evenredigheid
De Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG) heeft doel het vrije verkeer van diensten op de interne markt te vergemakkelijken en stelt daartoe eisen aan de lidstaten. Artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat wanneer beperkende eisen worden gesteld aan de toegang tot of het verrichten van diensten, de lidstaten moeten controleren (en motiveren) dat (a) geen (in)direct onderscheid wordt gemaakt en de beperking (b) noodzakelijk en (c) evenredig is. Vaste jurisprudentie is dat artikel 15 van de Dienstenrichtlijn niet is omgezet in nationaal recht. Wel heeft het artikel rechtstreekse werking voor zover het lidstaten verplicht ‘hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om eventuele eisen met de genoemde voorwaarden a-c in overeenstemming te brengen. Dat is bij bestemmingsplan het geval, waardoor dan rechtstreeks aan de voorwaarden uit artikel 15 van de Dienstenrichtlijn kan worden getoetst. Het evenredigheidsvereiste houdt in dat moet worden beoordeeld of de planregeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken en of de planregeling niet verder gaat dan nodig is.
Relevante uitspraken
De Afdeling heeft op 1 februari 2023 geoordeeld dat (ECLI:LN:RVS:2023:419) een planregeling indirect discrimineerde, omdat in de toelichting van het bestemmingsplan "Parapluherziening nachtverblijf binnen horeca en gemengd" was opgenomen dat het niet mogelijk was om internationale werknemers te huisvesten op gronden met de bestemmingen “Horeca” en “Gemengd” en dat niet verder werd toegelicht. In de planregels zelf was bepaald dat de periode van nachtverblijf in ieder geval niet langer dan drie aaneengesloten weken binnen periode van drie maanden mocht duren. De raad beoogde hiermee het nachtverblijf op een aantal locaties te beperken tot (hoofdzakelijk) recreatief nachtverblijf voor een korte periode. Een onderneming kon zich daar niet mee verenigen, omdat de gebruiksmogelijkheden van diens perceel werden beperkt en betoogde onder meer dat de planregeling in strijd was met artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn. Volgens de raad was de Dienstenrichtlijn niet van toepassing, omdat het verbod op huisvesting van arbeidsmigranten zich richtte op zowel dienstverrichters bij de uitoefening van hun economische activiteiten als op personen die handelen als particulier. De Afdeling gaat daar niet in mee en overweegt dat de Dienstenrichtlijn wel van toepassing is, omdat de planregel zich specifiek richt op horecabedrijven en dus dienstverleners. De Afdeling komt vervolgens tot het oordeel dat de planregeling inderdaad in strijd is met artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn omdat sprake is van indirecte discriminatie wegens het beperken van de huisvestingsmogelijkheden voor internationale werknemers.
Op 22 februari 2023 heeft de Afdeling geoordeeld dat een planregel waarin de toegestane oppervlakte aan detailhandel in winkelcentrum ‘t Loon in Heerlen werd beperkt in overeenstemming was met het evenredigheidsvereiste van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn (ECLI:NL:RVS:2023:717). De eigenaar van het winkelcentrum kon zich niet vinden in de beperking en betoogde dat de beperking in strijd was met het evenredigheidsvereiste van de Dienstenrichtlijn, onder meer omdat alle winkelruimtes in het winkelcentrum verhuurd waren (na vaststelling van het bestemmingsplan). Omdat detailhandel in goederen een dienst is als bedoeld in de Dienstenrichtlijn en sprake is van rechtstreekse werking (zoals hierboven uiteengezet) kan rechtstreeks aan de voorwaarden van artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn worden getoetst. Volgens de Afdeling voldoet de beperking van het toegestane oppervlakte aan detailhandel aan het evenredigheidsvereiste, omdat de raad deugdelijk heeft onderbouwd dat deze beperking bijdraagt aan het bestrijden van leegstand in Heerlen. Ook gaat de beperking niet verder dan nodig, omdat juridische beperkingen zoals deze planregeling de enige effectieve middelen zijn om leegstand te bestrijden. De gemeenteraad heeft aan haar onderbouwing een memo van BRO ten grondslag gelegd, dat een analyse met specifieke gegevens bevat.
In de laatste uitspraak in deze blog boog de Afdeling zich niet over detailhandel in goederen maar over het tegen betaling verstrekken van logies aan arbeidsmigranten (ABRvS 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1020). Ook ging deze uitspraak niet om de vaststelling van een bestemmingsplan, maar om handhavend optreden naar aanleiding van handelen in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Teylingen". Het bestemmingsplan stond ter plaatse het gebruik als bed & breakfast toe, maar verbood kamerverhuur. Volgens appellant was de huisvesting van arbeidsmigranten op grond van het bestemmingsplan toegestaan. De Afdeling is met het college van B&W van oordeel dat het bestemmingsplan niet de huisvesting van arbeidsmigranten toestond. Appellant betoogde daarop dat de planregeling in strijd was met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn, omdat het tegen betaling verstrekken van logies een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. De evenredigheid van het verbod in het bestemmingsplan op het aanbieden van dergelijke logies, zou niet gemotiveerd zijn. Appellant verzocht hiermee zodoende om exceptieve toetsing van de planregeling. Vaste jurisprudentie van de Afdeling is dat een planregeling alleen onverbindend is wanneer deze evident in strijd is met hogere regelgeving (zoals de Dienstenrichtlijn). Dit houdt in dat de hogere regelgeving zodanig concreet moet zijn dat deze zich leent voor toetsing daaraan en vervolgens moet deze strijd zonder nader onderzoek kunnen worden vastgesteld. De Afdeling ziet geen aanleiding om te oordelen dat het verbod op kamerverhuur evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn, omdat appellant daardoor geen arbeidsmigranten kan huisvesten. De Afdeling gaat de voorwaarden a-c langs en beoordeelt of de planregeling geen (in)direct onderscheid maakt (dat is niet aangevoerd en niet gebleken), noodzakelijk is (ja, ter bescherming van het buitengebied) en evenredig is (ja, aan het wel toestaan van kamerverhuur en een bed & breakfast liggen afzonderlijke ruimtelijke overwegingen ten grondslag).
Lessen voor de praktijk
De hierboven beschreven uitspraken zijn interessant, omdat hieruit volgt dat het van belang is om de Dienstenrichtlijn in het achterhoofd te houden bij het vaststellen van een bestemmingsplanregels. Ook wanneer niet direct sprake lijkt van een dienst, zoals bij de huisvesting van arbeidsmigranten, kan de Dienstenrichtlijn toch van toepassing zijn. Als een planregeling vervolgens dienstenactiviteiten beperkt of kan beperken, brengt dat de nodige motiveringseisen met zich mee. De raad zal dan immers moeten motiveren dat met die beperking geen (in)direct onderscheid wordt gemaakt en dat de beperking noodzakelijk en evenredig is. Hiervoor geldt bovendien een onderbouwingsplicht; de evenredigheid van een voor diensten mogelijk beperkende planregel moet worden onderbouwd aan de hand van een analyse met specifieke gegevens (ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062 en ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2569). Door aan de voorkant te zorgen voor een goede onderbouwing in de plantoelichting, kan worden voorkomen dat de motivering moet worden aangevuld tijdens de zitting en/of dat de planregel exceptief wordt getoetst. Over een motivering denken we desgewenst graag met u mee!