Van de wethouders die in 2014 het veld moesten ruimen, ging het maar liefst bij één op de drie om niet-integer handelen of de schijn daarvan. Gebrek aan integriteit of de schijn van belangenverstrengeling is daarmee een belangrijke valfactor geworden onder politieke ambtsdragers.[1] Integriteitsvraagstukken vormen bovendien niet alleen een valfactor bij wethouders, maar ook bij burgemeesters, raadsleden, griffiers en ambtenaren.

Naast de in de Gemeentewet voorgeschreven integriteitsnormen, dienen op grond van de artikelen 15, 41c en 69 van die wet en op grond van artikel 125quater lid 1 onder c van de Ambtenarenwet voor de gemeenteraad, wethouders, de burgemeester en ambtenaren gedragscodes te worden vastgesteld. Een vergelijkbare regeling geldt op grond van de Provincie- en Waterschapswet (zie meer uitgebreid het artikel van Hugo Doornhof en Solke Munneke in Gst. 2013, 118). Beleid voor het moment dat het mis is of dreigt te gaan ontbreekt veelal in het geheel, in het bijzonder voor integriteitsonderzoek.

Vermoeden van integriteitsschending, en dan?
Ontstaat het vermoeden dat er sprake is van niet-integer handelen of de schijn van belangenverstrengeling, dan is het van cruciaal belang dat afspraken zijn gemaakt over hoe daarmee wordt omgegaan. In dit verband verwijzen wij naar artikel 13 van de basisnorm integriteit van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties:

Handelwijze bij aantasting integriteit of vermoedens daarvan
De organisatie heeft een schriftelijk vastgelegde procedure voor het verrichten van een onderzoek, nadat een vermoeden van misstand (melding/signaal van een vermoeden van een integriteitsinbreuk) gemeld is.

Deze basisnorm verplicht dus tot het opstellen van integriteitsbeleid. Uit onderzoek is echter gebleken dat meer dan de helft van de gemeenten niet beschikt over een (deugdelijk) integriteitbeleidsplan. Een uniforme en heldere aanpak is echter essentieel, ook om de aard, omvang en consequenties van de vermoede integriteitsschending te kunnen onderzoeken.

Plan van aanpak voor zorgvuldig onderzoek
Het integriteitsbeleid zou onder meer afspraken moeten bevatten over hoe op zorgvuldige wijze integriteitsonderzoek wordt verricht. In het hierna volgende worden bouwstenen voor een plan van aanpak door een decentraal bestuursorgaan weergegeven.

1. Stel een begeleidingscommissie in
Als naar aanleiding van een melding van een mogelijke misstand tot een integriteitsonderzoek wordt besloten, is het van belang dat door het bestuursorgaan een begeleidingscommissie wordt benoemd die wordt belast met het onderzoek naar de integriteitskwestie.

Uiteraard is het ook mogelijk dat een advocaat de commissie bijstaat danwel met tussenkomst van de commissie zelfstandig aan het bestuursorgaan rapporteert.

2. Kick-off bijeenkomst
Zo snel mogelijk na het instellen van de begeleidingscommissie vindt een kick off bijeenkomst plaats. Tijdens deze kick off bijeenkomst worden ieder geval de volgende onderwerpen besproken:

• de gemelde misstand;
• de stand van zaken;
• de aard van de betrokkenheid van de wethouders, burgemeester, raadsleden c.q. ambtenaren;
• de te hanteren werkwijze bij het integriteitsonderzoek;
• de reikwijdte van de geformuleerde onderzoeksvragen;
• de binnen de gemeente geldende procedures, het volgen daarvan en de cultuur;
• de tijdsplanning;
• de wijze waarop om te gaan met de communicatie, zowel intern als extern.

Indien voor bijstand door een advocaat wordt gekozen, dan dienen in deze fase ook procesafspraken over de samenwerking te worden gemaakt.

3. Documentenonderzoek
In deze fase worden de beschikbare documenten bestudeerd die verband houden met de mogelijke integriteitsschending. In dat kader dient een inhoudelijke, juridische, beoordeling van de feiten plaats te vinden. Na deze beoordeling wordt bezien in hoeverre er mogelijk integriteitskwesties spelen. Het antwoord op de vraag of er sprake zou kunnen zijn van een integriteitsschending is namelijk veelal afhankelijk van de inhoud van een zaak.

4. Interviews
Tijdens de kick-off bijeenkomst is geïnventariseerd welke ambtsdragers betrokken zijn bij de mogelijke integriteitsschending. Daarnaast kan uit het onderzoeken van de beschikbare documenten naar voren komen dat ook andere ambtsdragers ondervraagd dienen te worden. Al deze personen zullen in deze fase worden geïnterviewd. Alleen op deze manier kan de begeleidingscommissie zich een zo volledig mogelijk beeld van de feiten vormen.

Indien een advocaat bij het onderzoek is betrokken, worden de interviews vooraf afgestemd met de commissie.

5. Opstellen rapport met conclusies en aanbevelingen
Aan de hand van de geformuleerde onderzoeksvragen, de gegevens die voortvloeien uit het dossieronderzoek en de interviews wordt een rapport over de mogelijke integriteitsschending opgesteld.

In dit rapport dienen de bevindingen afgezet te worden tegen het normenkader voor integriteit. De kernbegrippen van dienstbaarheid, functionaliteit, onafhankelijkheid, openheid, betrouwbaarheid en zorgvuldigheid spelen daarbij een centrale rol. Tevens zal worden bezien wat de juridische consequenties van de eventuele integriteitsschendingen zouden kunnen zijn. Daarbij zal een onderscheid worden gemaakt tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke consequenties. Zo zal in ieder geval moeten worden bezien of sprake is van onder meer omkoping van of door ambtenaren, schending van de geheimhoudingsplicht of valsheid in geschrifte en of in dat kader een aangifteplicht geldt.

Indien een advocaat de rol van onafhankelijk onderzoeker is toebedeeld, dan verdient het de voorkeur dat eerst een conceptrapport wordt opgesteld dat wordt voorgelegd aan de onderzoekscommissie en besproken, zonder dat aan de onafhankelijke oordeelsvorming van de advocaat kan worden afgedaan. Vervolgens wordt het definitieve rapport, inclusief conclusies en aanbevelingen opgesteld.

6. Bespreking conclusies en aanbevelingen met het bestuursorgaan
Het rapport zal, vergezeld van de conclusies en aanbevelingen, worden aangeboden aan het bestuursorgaan. Bezien zal worden welke vervolgacties dienen te worden gestart. Tevens zal worden besproken op welke wijze de bevindingen intern en extern worden gecommuniceerd.

7. Actie ondernemen
Het onderzoek kan leiden tot de conclusie dat geen sprake is van een integriteitsschending. Het onderzoek kan echter ook tot de conclusie leiden dat wel sprake is van de overtreding van een wettelijke norm danwel de gedragscode. In dat geval kan onder andere besloten worden dat de ambtsdrager dient af te treden, een disciplinaire straf wordt opgelegd, aangifte wordt gedaan of een juridische procedure anderszins wordt gestart.

Stroomschema
Dit plan van aanpak is hieronder schematisch weergegeven in een stroomschema.

Heeft u nog vragen over het hiervoor gestelde, neem dan contact op met Hugo Doornhof of Anouk Hofman.

[1] R.J.N. Schlassels, Vallende wethouders, Gst. 2015, 14.