In mei van dit jaar publiceerde de Vereniging Milieudefensie (hierna: Milieudefensie) de resultaten van een campagne waarin gedurende een jaar op 58 plaatsen in het land de luchtkwaliteit werd gemeten. Uit het onderzoek bleek dat de luchtkwaliteit op de overgrote meerderheid van deze locaties ondermaats is. In navolging van het rapport is de Staat op 1 augustus 2016 door Milieudefensie, de Stichting Adem en 57 individuele eisers gedagvaard. De partijen eisen een verbetering van de luchtkwaliteit, en baseren hun vordering zowel op de wet als op een meer principiële grondslag. Wat wordt er precies van de rechter gevraagd?
De wettelijke grondslag: Europeesrechtelijke verplichtingen
In het meetrapport en de dagvaarding wordt de luchtkwaliteit beoordeeld aan de hand van de concentraties fijnstof (PM10) en stikstofdioxide (NO2) in de openbare lucht. Met betrekking tot de aanwezigheid van deze stoffen is op het niveau van de Europese Unie (hierna: EU) regelgeving tot stand gebracht. Het gaat daarbij in het bijzonder om Richtlijn 2008/50, waarin resultaatsverplichtingen voor lidstaten zijn opgenomen. De jaargemiddelde concentraties moeten voldoen aan bepaalde grenswaarden, die binnen een bepaalde termijn moeten worden bereikt en daarna niet meer mogen worden overschreden.
Zowel voor PM10 als voor NO2 is de grenswaarde vastgesteld op 40 microgram (μg) per kubieke meter. Nederland heeft voor deze verplichting op aanvraag uitstel gekregen tot 11 juni 2011 voor PM10 en 1 januari 2015 voor NO2. Bij het omzetten van de richtlijn in het nationale recht zijn deze grenswaarden rechtstreeks opgenomen in de Wet milieubeheer. Om aan de normen te voldoen is in 2009 het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit in het leven geroepen. Ondanks de hierop gebaseerde initiatieven is uit het meetrapport gebleken dat gedurende het jaar 2015 op veel plekken in het land nog altijd niet aan de normen is voldaan.
Milieudefensie c.s. stelt met betrekking tot de Europeesrechtelijke verplichtingen dat de Staat onrechtmatig handelt door niet aan de grenswaarden te voldoen, ondanks het verstrijken van de termijnen. In dat verband heeft het Hof van Justitie van de EU in een arrest met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk reeds geoordeeld dat de grenswaarden uit de richtlijn bij de nationale rechter afdwingbaar zijn. Deze dient 'alle noodzakelijke maatregelen' te treffen om de nationale autoriteit te bewegen haar verplichtingen na te leven. Het Hof heeft daarbij specifiek gewezen op de mogelijkheid de Staat te bevelen een luchtkwaliteitsplan op te stellen dat in overeenstemming is met de richtlijn.
De principiële grondslag: grondrechten en het voorzorgsbeginsel
Door Milieudefensie c.s. wordt verder betoogd dat de besproken Europeesrechtelijke verplichtingen onvoldoende zijn om de volksgezondheid te beschermen. Onder meer wijzen zij erop dat de Wereldgezondheidsorganisatie (hierna: WHO) voor onder meer PM10 en NO2 zogenaamde guidelines heeft vastgesteld die vanuit gezondheidsperspectief als "maximaal toelaatbaar" worden beschouwd. Voor PM10 is deze WHO-norm vastgesteld op een jaargemiddelde concentratie van 20 μg/m³: twee maal zo streng als de grenswaarde die Nederland op basis van de EU-richtlijn hanteert.
Deze gezondheidsrisico's worden vervolgens gepresenteerd als een schending van grondrechten, waaronder het recht op leven en het daaruit voorvloeiende recht op gezondheid. Deze grondrechtenbescherming plaatst Milieudefensie c.s. in het kader van de zorgplicht van de Staat met betrekking tot de bescherming en verbetering van het leefmilieu, zoals deze volgt uit artikel 21 van de Grondwet. Milieudefensie c.s. voert aan dat deze zorgplicht moet worden ingevuld aan de hand van de verschillende mensenrechten- en milieubeschermingsverdragen waarbij Nederland partij is. Aan de concrete internationaal vastgestelde normen zoals die van de WHO zou door de Nederlandse Staat volgens de eisers dan ook in ieder geval moeten worden voldaan.
Daarnaast wordt er in de dagvaarding op gewezen dat ook bij concentraties die lager liggen dan de grenswaarden, zich nog schadelijke gezondheidseffecten voordoen. In dat verband wordt ook gewezen op een wetenschappelijke consensus die zich zou aftekenen, op basis waarvan de WHO-guidelines achterhaald zouden zijn. In het kader van het preventie- en voorzorgsbeginsel zou het beschermingsniveau volgens Milieudefensie c.s. hoger dienen te zijn dan de EU-grenswaarden; ten minste zou het een en ander aanleiding geven tot het hanteren van een extra veiligheidsmarge.
Drie verschillende eisen
Milieudefensie c.s. heeft aan de rechtbank drie verschillende eisen voorgelegd. In aflopende volgorde van 'strengheid' wordt de rechtbank gevraagd voor recht te verklaren dat:
- de Staat onrechtmatig handelt door de verplichtingen die voortvloeien uit grondrechten en de grondwettelijke zorgplicht niet te respecteren, nu hij de luchtkwaliteit niet in overeenstemming brengt met de normen die volgen uit de WHO-guidelines (waaronder een jaargemiddelde concentratie PM10 van 20 g/m³);
- de Staat onrechtmatig handelt door de op EU-niveau vastgestelde grenswaarden voor jaargemiddelde concentraties van PM10 en NO2 (van 40 μg/m³) als norm te nemen, zonder een veiligheidsmarge in te bouwen op basis van het preventie- en voorzorgsbeginsel;
- de Staat onrechtmatig handelt door niet te voldoen aan de wettelijke grenswaarden voor jaargemiddelde concentraties van PM10 en NO2 (van 40 μg/m³).
Bij elk van deze drie opties wordt van de rechtbank gevraagd de Staat te veroordelen binnen een vast te stellen termijn 'al het nodige te doen' om een daarmee overeenkomende situatie te creëren. Daarbij stelt Milieudefensie c.s. zelf een termijn van zes maanden voor.
Urgenda
De eis doet denken aan het betoog van Urgenda dat leidde tot het veelbesproken vonnis van de rechtbank Den Haag, waarin de Staat werd bevolen meer te doen om het dreigende gevaar veroorzaakt door de klimaatverandering te keren. Het bijzondere aan die uitspraak is dat de grondwettelijke zorgplicht van de Staat werd geacht met zich te brengen dat aan de internationale afspraken over de uitstoot van CO2 moet worden voldaan; door dit niet te doen handelde de Staat onrechtmatig. De rechtbank verbond daar bovendien een bevel aan om binnen een bepaalde termijn een rechtmatige situatie te creëren. Voor toewijzing van de gehele eis, in het bijzonder hetgeen hierboven bij de eerste bullet is opgenomen, is nodig dat een soortgelijke lijn wordt gevolgd. In dat verband zal ook worden uitgekeken naar de uitspraak op het hoger beroep tegen de Urgenda-uitspraak die naar verwachting dit najaar volgt.
In de dagvaarding wordt -zoals besproken-echter niet alleen een beroep gedaan op de verplichtingen van de Staat die voortvloeien uit grondrechten en de grondwettelijke grondplicht, maar deels ook op concrete en bindende verplichtingen. Toewijzing van dit gedeelte van de eis lijkt hierdoor meer voor de hand te liggen dan in het geval van Urgenda. Een principiële uitspraak is daarbij immers niet noodzakelijk.
In mei van dit jaar publiceerde de Vereniging Milieudefensie (hierna: Milieudefensie) de resultaten van een campagne waarin gedurende een jaar op 58 plaatsen in het land de luchtkwaliteit werd gemeten. Uit het onderzoek bleek dat de luchtkwaliteit op de overgrote meerderheid van deze locaties ondermaats is. In navolging van het rapport is de Staat op 1 augustus 2016 door Milieudefensie, de Stichting Adem en 57 individuele eisers gedagvaard. De partijen eisen een verbetering van de luchtkwaliteit, en baseren hun vordering zowel op de wet als op een meer principiële grondslag. Wat wordt er precies van de rechter gevraagd?
De wettelijke grondslag: Europeesrechtelijke verplichtingen
In het meetrapport en de dagvaarding wordt de luchtkwaliteit beoordeeld aan de hand van de concentraties fijnstof (PM10) en stikstofdioxide (NO2) in de openbare lucht. Met betrekking tot de aanwezigheid van deze stoffen is op het niveau van de Europese Unie (hierna: EU) regelgeving tot stand gebracht. Het gaat daarbij in het bijzonder om Richtlijn 2008/50, waarin resultaatsverplichtingen voor lidstaten zijn opgenomen. De jaargemiddelde concentraties moeten voldoen aan bepaalde grenswaarden, die binnen een bepaalde termijn moeten worden bereikt en daarna niet meer mogen worden overschreden.
Zowel voor PM10 als voor NO2 is de grenswaarde vastgesteld op 40 microgram (μg) per kubieke meter. Nederland heeft voor deze verplichting op aanvraag uitstel gekregen tot 11 juni 2011 voor PM10 en 1 januari 2015 voor NO2. Bij het omzetten van de richtlijn in het nationale recht zijn deze grenswaarden rechtstreeks opgenomen in de Wet milieubeheer. Om aan de normen te voldoen is in 2009 het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit in het leven geroepen. Ondanks de hierop gebaseerde initiatieven is uit het meetrapport gebleken dat gedurende het jaar 2015 op veel plekken in het land nog altijd niet aan de normen is voldaan.
Milieudefensie c.s. stelt met betrekking tot de Europeesrechtelijke verplichtingen dat de Staat onrechtmatig handelt door niet aan de grenswaarden te voldoen, ondanks het verstrijken van de termijnen. In dat verband heeft het Hof van Justitie van de EU in een arrest met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk reeds geoordeeld dat de grenswaarden uit de richtlijn bij de nationale rechter afdwingbaar zijn. Deze dient 'alle noodzakelijke maatregelen' te treffen om de nationale autoriteit te bewegen haar verplichtingen na te leven. Het Hof heeft daarbij specifiek gewezen op de mogelijkheid de Staat te bevelen een luchtkwaliteitsplan op te stellen dat in overeenstemming is met de richtlijn.
De principiële grondslag: grondrechten en het voorzorgsbeginsel
Door Milieudefensie c.s. wordt verder betoogd dat de besproken Europeesrechtelijke verplichtingen onvoldoende zijn om de volksgezondheid te beschermen. Onder meer wijzen zij erop dat de Wereldgezondheidsorganisatie (hierna: WHO) voor onder meer PM10 en NO2 zogenaamde guidelines heeft vastgesteld die vanuit gezondheidsperspectief als "maximaal toelaatbaar" worden beschouwd. Voor PM10 is deze WHO-norm vastgesteld op een jaargemiddelde concentratie van 20 μg/m³: twee maal zo streng als de grenswaarde die Nederland op basis van de EU-richtlijn hanteert.
Deze gezondheidsrisico's worden vervolgens gepresenteerd als een schending van grondrechten, waaronder het recht op leven en het daaruit voorvloeiende recht op gezondheid. Deze grondrechtenbescherming plaatst Milieudefensie c.s. in het kader van de zorgplicht van de Staat met betrekking tot de bescherming en verbetering van het leefmilieu, zoals deze volgt uit artikel 21 van de Grondwet. Milieudefensie c.s. voert aan dat deze zorgplicht moet worden ingevuld aan de hand van de verschillende mensenrechten- en milieubeschermingsverdragen waarbij Nederland partij is. Aan de concrete internationaal vastgestelde normen zoals die van de WHO zou door de Nederlandse Staat volgens de eisers dan ook in ieder geval moeten worden voldaan.
Daarnaast wordt er in de dagvaarding op gewezen dat ook bij concentraties die lager liggen dan de grenswaarden, zich nog schadelijke gezondheidseffecten voordoen. In dat verband wordt ook gewezen op een wetenschappelijke consensus die zich zou aftekenen, op basis waarvan de WHO-guidelines achterhaald zouden zijn. In het kader van het preventie- en voorzorgsbeginsel zou het beschermingsniveau volgens Milieudefensie c.s. hoger dienen te zijn dan de EU-grenswaarden; ten minste zou het een en ander aanleiding geven tot het hanteren van een extra veiligheidsmarge.
Drie verschillende eisen
Milieudefensie c.s. heeft aan de rechtbank drie verschillende eisen voorgelegd. In aflopende volgorde van 'strengheid' wordt de rechtbank gevraagd voor recht te verklaren dat:
- de Staat onrechtmatig handelt door de verplichtingen die voortvloeien uit grondrechten en de grondwettelijke zorgplicht niet te respecteren, nu hij de luchtkwaliteit niet in overeenstemming brengt met de normen die volgen uit de WHO-guidelines (waaronder een jaargemiddelde concentratie PM10 van 20 g/m³);
- de Staat onrechtmatig handelt door de op EU-niveau vastgestelde grenswaarden voor jaargemiddelde concentraties van PM10 en NO2 (van 40 μg/m³) als norm te nemen, zonder een veiligheidsmarge in te bouwen op basis van het preventie- en voorzorgsbeginsel;
- de Staat onrechtmatig handelt door niet te voldoen aan de wettelijke grenswaarden voor jaargemiddelde concentraties van PM10 en NO2 (van 40 μg/m³).
Bij elk van deze drie opties wordt van de rechtbank gevraagd de Staat te veroordelen binnen een vast te stellen termijn 'al het nodige te doen' om een daarmee overeenkomende situatie te creëren. Daarbij stelt Milieudefensie c.s. zelf een termijn van zes maanden voor.
Urgenda
De eis doet denken aan het betoog van Urgenda dat leidde tot het veelbesproken vonnis van de rechtbank Den Haag, waarin de Staat werd bevolen meer te doen om het dreigende gevaar veroorzaakt door de klimaatverandering te keren. Het bijzondere aan die uitspraak is dat de grondwettelijke zorgplicht van de Staat werd geacht met zich te brengen dat aan de internationale afspraken over de uitstoot van CO2 moet worden voldaan; door dit niet te doen handelde de Staat onrechtmatig. De rechtbank verbond daar bovendien een bevel aan om binnen een bepaalde termijn een rechtmatige situatie te creëren. Voor toewijzing van de gehele eis, in het bijzonder hetgeen hierboven bij de eerste bullet is opgenomen, is nodig dat een soortgelijke lijn wordt gevolgd. In dat verband zal ook worden uitgekeken naar de uitspraak op het hoger beroep tegen de Urgenda-uitspraak die naar verwachting dit najaar volgt.
In de dagvaarding wordt -zoals besproken-echter niet alleen een beroep gedaan op de verplichtingen van de Staat die voortvloeien uit grondrechten en de grondwettelijke grondplicht, maar deels ook op concrete en bindende verplichtingen. Toewijzing van dit gedeelte van de eis lijkt hierdoor meer voor de hand te liggen dan in het geval van Urgenda. Een principiële uitspraak is daarbij immers niet noodzakelijk.