De figuur van mandaat is geregeld in afdeling 10.1.1 van de Awb en behelst de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. Mandatering is niet alleen mogelijk ten aanzien van de bevoegdheid tot het nemen van primaire besluiten, maar ook ten aanzien van de bevoegdheid tot het nemen van beslissingen op bezwaar. Deze laatstgenoemde bevoegdheid is in de wet en de rechtspraak wel aan een aantal beperkingen gebonden; zeker waar het gaat om de bevoegdheid om niet-ondergeschikten (zoals ambtenaren van een andere gemeente) in mandaat te laten beslissen op bezwaarschriften. In deze blog bespreek ik, naar aanleiding van onlangs in onze praktijk over dit onderwerp gerezen vragen, de (on)mogelijkheden daartoe in het licht van een opmerkelijke uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 november 2017.

Uitgangspunt: voor mandatering is een mandaatbesluit vereist
Voordat ik toekom aan de mogelijkheid om de bevoegdheid tot het beslissen op bezwaar te mandateren, sta ik stil bij de basis: wil er sprake kunnen zijn van een mandaatverhouding, dan moet er wel een mandaatbesluit zijn genomen door het daartoe bevoegde bestuursorgaan (ABRvS 13 juli 2005, JB 2005, 256). Voor het ontstaan van een mandaatverhouding volstaat het sluiten van een overeenkomst dus niet, zo is nog eens bevestigd in de in de inleiding genoemde uitspraak van 1 november 2017.

Van belang is bovendien, dat het mandaat schriftelijk moet worden verleend en dat het mandaat overeenkomstig artikel 3:42 Awb bekend moet worden gemaakt. Voorkomende praktijk is dat een voor een ieder toegankelijk mandaatregister wordt bijgehouden, waarin alle mandaatverleningen door een bepaald bestuursorgaan zijn opgenomen. Als een mandaatbesluit niet op de juiste wijze bekend is gemaakt, leidt dat in de regel tot de nietigheid van het besluit, tenzij de belanghebbende door de gebrekkige bekendmaking niet is benadeeld. In dat geval kan het gebrek met een beroep op artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd (HR 13 maart 2015).

Mandatering vindt in hoofdzaak plaats aan ondergeschikten
Gaan we een stap verder, dan valt het op dat mandatering in het gros van de gevallen plaatsvindt aan personen die onder verantwoordelijkheid van het betreffende bestuursorgaan werkzaam zijn. Het betreft met andere woorden mandaat aan ondergeschikten. Het verlenen van mandaat aan niet-ondergeschikten is onder de hierna te bespreken voorwaarden ook mogelijk voor het nemen van beslissingen op bezwaar.

Mandatering aan niet-ondergeschikten
Artikel 10:4 van de Awb regelt de mogelijkheid van mandatering aan niet-ondergeschikten. Op grond van dit artikel is mandatering aan niet-ondergeschikten mogelijk, voor zover de gemandateerde het mandaat aanvaardt. Er moet, met andere woorden, sprake zijn van wilsovereenstemming. Die instemming is vormvrij. Zo kan de instemming schriftelijk plaatsvinden, maar de instemming kan ook volgen uit de uitoefening van het mandaat zelf.

Wanneer de gemandateerde onder verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan werkzaam is, moet dit bestuursorgaan eveneens met de mandaatverlening instemmen. Met deze instemming wordt bereikt dat de gemandateerde zich verplicht te handelen naar de aanwijzingen en instructies van de mandaatgever (zie artikel 10:6 Awb). Als gevolg van de mandaatverlening moet de gemandateerde namelijk van twee verschillende bestuursorganen instructies opvolgen: van de mandaatgever en van het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid hij werkt.

Algemene beperkingen voor het in mandaat beslissen op bezwaar
De mogelijkheid om de bevoegdheid tot het beslissen op bezwaar te mandateren is ongeacht het antwoord op de vraag of er sprake is van een ondergeschiktheidsrelatie op grond van de wet en de rechtspraak aan beperkingen gebonden:

• op grond van artikel 10:3 lid 3 van de Awb wordt mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen;
• In de tweede plaats is het niet mogelijk om de besluitvorming in bezwaar te mandateren aan een ambtenaar als het bestuursorgaan (zoals het college) het primaire besluit al zelf heeft genomen (ABRvS 30 maart 1999, JB 1999, 109).

Niet-ondergeschikten die in mandaat beslissen op bezwaar
Over de mogelijkheid om aan niet-ondergeschikten, zoals aan ambtenaren van een andere gemeente, mandaat te verlenen om te beslissen op bezwaar, volgde uit de rechtspraak lange tijd een wisselend beeld:

• Lange tijd huldigde de Afdeling het uitgangspunt dat het mandateren van de bevoegdheid om te beslissen op bezwaar aan een niet-ondergeschikte slechts bij uitzondering toelaatbaar kan worden geacht, omdat daarmee het stelsel van politieke verantwoordelijkheid wordt doorbroken en de aard van de heroverwegingsbevoegdheid van artikel 7:11 van de Awb zich tegen deze vorm van mandatering verzet (ABRvS 14 mei 1998  en ABRvS 22 juni 2005);
• In de uitspraken van 12 juli 2006  en 3 november 2010  heeft de Afdeling de voornoemde lijn genuanceerd: mandatering aan niet-ondergeschikten van de bevoegdheid om te beslissen op bezwaar is alleen niet mogelijk als de onafhankelijke positie van een persoon, orgaan of commissie, zoals de Algemene Bezwaarschriftencommissie, zich niet verdraagt met de bevoegdheid van de mandaatgever om op grond van artikel 10:6 van de Awb per geval of in het algemeen instructies te geven over de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheid. In dat geval kan namelijk niet worden gesproken van een heroverweging die binnen de directe invloedsfeer van de mandaatgever plaatsvindt;
• Uit de uitspraak van 1 november jl. volgt dat de voornoemde genuanceerde lijn tot gemeengoed is verworden: de Afdeling overweegt zonder meer dat het college van Nijmegen bevoegd is om aan het hoofd van de afdeling Sociale Zekerheid en Omgevingsrecht van de gemeente Arnhem en het hoofd van de afdeling Juridisch Advies en Control van die gemeente mandaat te verlenen om te beslissen op bezwaar. Gezien de ruime instructiebevoegdheid van artikel 10:6 Awb wordt namelijk overwogen dat het in mandaat door de afdelingshoofden nemen van besluiten op bezwaar 'binnen de directe invloedsfeer van het bestuursorgaan', in casu het Nijmeegse college, ligt.

Met de laatstgenoemde uitspraak is nu dus duidelijk dat mandatering aan niet-ondergeschikten van de bevoegdheid om te beslissen op bezwaar niet is uitgesloten zolang de instructiebevoegdheid van artikel 10:6 Awb niet illusoir wordt.

Slot
De figuur van mandaat is een veelgebruikt instrument bij overheden, omdat het de besluitvorming aanzienlijk kan versnellen. Mandatering van de bevoegdheid om te beslissen op bezwaar is eveneens mogelijk. Let er bij de mandatering van deze bevoegdheid aan niet-ondergeschikten wel op dat de uitoefening van de instructiebevoegdheid van artikel 10:6 Awb niet illusoir mag worden.

Juridisch advies of meer informatie? 

Heeft u naar aanleiding van dit blog vragen? Neem dan contact op met Anouk Hofman.