Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft op 4 mei 2021 een belangrijke uitspraak gedaan over de mogelijkheden voor gemeenten om in te grijpen bij zorgen over de kwaliteit van een PGB-aanbieder die maatschappelijke ondersteuning als bedoeld in de Wmo 2015 levert.

Een gemeente grijpt in bij PGB-aanbieder die volgens de gemeente onder de maat presteert

Een aanbieder biedt op verschillende locaties in de gemeente aan cliënten met een Wmo-indicatie ‘beschermd wonen’ aan. De cliënten beschikken om de hulp in te kopen over een PGB. De gemeente ontvangt signalen over de gebrekkige kwaliteit van de aanbieder en besluit onderzoek in te stellen. Uit dat op korte termijn ingestelde onderzoek blijkt volgens de gemeente dat de kwaliteit van de hulp op verschillende punten tekortschiet. Onder meer stelt de gemeente vast dat er op de avond/nacht waarop het onderzoek plaatsvond geen of geen gekwalificeerd personeel aanwezig was op de locaties. De gemeente concludeert dat er sprake is van een onhoudbare situatie en besluit de PGB-beschikkingen te herzien (waardoor de hulp niet meer van de aanbieder mag worden ingekocht) en om voor de cliënten een andere aanbieder te zoeken. De gemeente belegt vervolgens een bijeenkomst met de cliënten om ze in te lichten over de zorgen over de kwaliteit van de huidige aanbieder, de herziening van het PGB en de mogelijkheid om per direct overgeplaatst te worden naar een andere aanbieder. De meeste cliënten maken van dit aanbod van de gemeente gebruik.

Het hof fluit de gemeente terug: ingrijpen is alleen mogelijk bij een onhoudbare situatie

De aanbieder stelt schade te hebben geleden door wat zij de ‘ontruiming’ door de gemeente noemt en dagvaart de gemeente. De rechtbank stelt de aanbieder in het ongelijk maar bij het hof heeft de aanbieder wel succes. Het hof hanteert een strenge norm voor gemeenten die op een dergelijke wijze ingrijpen bij een PGB-aanbieder. Voor die strenge norm bestaan volgens het hof twee redenen. Ten eerste vindt het hof dat het duidelijk was dat door de actie van de gemeente de aanbieder ernstig in haar belangen zou worden getroffen. Het was te voorzien dat er nadelige financiële consequenties zouden zijn (per direct vertrekken van cliënten). Bovendien was te verwachten dat als de kwestie ‘de pers zou halen’ de reputatie van de aanbieder ernstig zou worden geschaad. Daartegenover staat dat de gemeente volgens het hof geen formele bevoegdheid heeft om zorglocaties waar PGB-cliënten verblijven te ontruimen, terwijl de gemeente slechts indirect bij de hulpverlening is betrokken als financier. In de kern zegt het hof in feite dat de gemeente zich in een dergelijke situatie opwerpt als onverplichte belangenhartiger van de cliënten waarbij haar handelen bovendien snel tot aanzienlijke consequenties voor de aanbieder kan leiden. In die gevallen is, nog steeds volgens het hof, terughoudendheid op zijn plaats. Het hof formuleert daarom als norm dat een gemeente alleen tot ‘ontruiming’ mag besluiten indien sprake is van een onhoudbare situatie, waarin de cliënten van de aanbieder onmiddellijk en groot gevaar lopen en/of de veiligheid van de cliënten acuut in het geding is en de veiligheid van de cliënten niet op een minder vergaande wijze gewaarborgd kan worden.

Het hof toetst vervolgens het handelen van de gemeente aan deze norm en concludeert dat de gemeente heeft gehandeld zonder dat voldoende was komen vast te staan dat er sprake was van een onhoudbare situatie.

Houdt het hof wel voldoende rekening met de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de kwaliteit van de hulp?

Op het eerste gezicht is het oordeel van het hof logisch. De wettelijke taken en bevoegdheden van gemeenten op grond van de Wmo 2015 met betrekking tot PGB-aanbieders zijn inderdaad beperkt. Bovendien zijn van het ingrijpen door de gemeente inderdaad nadelige consequenties voor de aanbieder te verwachten. Het is dan ook in zoverre begrijpelijk dat het hof een strenge norm hanteert. Was een meer genuanceerde benadering ook denkbaar geweest? Ik meen van wel. Op een gemeente rust de algemene zorgplicht om ervoor te zorgen dat cliënten de maatschappelijke ondersteuning ontvangen waarop zij zijn aangewezen. De gemeente moet daarom bepalen of een cliënt in aanmerking komt voor een voorziening in natura. De gemeente is ook wettelijk verplicht om ervoor te zorgen dat die voorzieningen van voldoende kwaliteit zijn. De cliënt heeft het recht om niet voor een dergelijke voorziening in natura te kiezen maar om een PGB aan te vragen om de hulp bij een aanbieder naar eigen keuze te betrekken. Een dergelijk PGB mag de gemeente pas verstrekken als is gewaarborgd dat de hulp die de cliënt wenst in te kopen veilig, doeltreffend en cliëntgericht is. Strikt formeel kan, zoals het hof doet, gesteld worden dat de gemeente in relatie tot een PGB-aanbieder slechts de rol van ‘financier’ vervult. Aan de hand van het systeem van de wet kan achter ook gesteld worden dat de gemeente in het algemeen verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de aan de cliënten te leveren hulp, ongeacht of die hulp door een gecontracteerde aanbieder of door een PGB-aanbieder wordt geboden. Denkbaar zou volgens mij dan ook zijn dat het hof het zou hebben omgedraaid en zou hebben gesteld dat indien de gemeente handelt in het belang van de kwaliteit van de zorg aan cliënten dat in principe rechtmatig is, tenzij de gevolgen van dat optreden voor de PGB-aanbieder onevenredig zijn in verhouding tot de met het optreden gediende belangen. Dat biedt voldoende ruimte aan de rechter om het handelen van de gemeente (kritisch) te toetsen, maar ook voor een gemeente om in te grijpen indien zij meent dat daarvoor goede redenen bestaan.

De uitspraak van het hof toont in ieder geval wederom aan dat het wettelijk instrumentarium van gemeenten jegens PGB-aanbieders beperkt is. Dat maakt het voor gemeenten moeilijk om de rol van hoeder van de kwaliteit van (ook) PGB-zorg waar te maken. Wellicht ligt hier een taak voor de wetgever om de gemeente alsnog van voldoende instrumenten te voorzien?