Participatie lijkt het toverwoord van het Klimaatakkoord; de energietransitie is vooral ook een sociale transitie en zonder participatie (dus) geen geslaagde energietransitie.
Participatie laat zich alleen moeilijk vatten. Ook niet in juridische kaders. Maar hoe zorg je er als overheid dan voor dat er bij ruimtelijke ontwikkelingen voldoende aan participatie wordt gedaan en hoe toets je dat vervolgens? In dit blog gaan wij – als voorschot op onze presentatie tijdens de kennissessie Participatie in de Energietransitie – kort in op de juridische (on)mogelijkheden bij participatie.
Participatie, maatwerk
Participatie staat dus centraal in het Klimaatakkoord en in de nieuwe Omgevingswet gaat het veelvuldig terugkomen. Het is alleen de vraag wat het precies betekent.
Participatie kan op dit moment misschien wel het best – en heel algemeen – worden samengevat als het betrekken van omwonenden bij een (nieuwe) ontwikkeling. Het ‘betrekken’ is daarbij maatwerk en kent dus vele verschillende vormen. In het Klimaatakkoord worden bijvoorbeeld al genoemd: procesparticipatie, projectparticipatie, omgevingsparticipatie, eigendomsparticipatie, burgerparticipatie en financiële participatie. Elke vorm heeft zijn eigen (juridische) mogelijkheden en uitdagingen en per project zal dus bezien moeten worden welke (meng?)vorm het meest geschikt is.
Een juridisch papieren tijger?
Participatie speelt zich voor een groot deel buiten ‘het juridische’ af en op dit moment is er ook nog maar weinig over geregeld. Waar het echt specifiek om ‘participatie’ gaat, komt de huidige regelgeving niet verder dan de verplichting om in de toelichting bij een bestemmingsplan te beschrijven hoe burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding zijn betrokken (art. 3.1.6 lid 1 onder e Besluit ruimtelijke ordening). Dit geldt overigens ook voor een omgevingsvergunning waarmee wordt afgeweken van het bestemmingsplan met toepassing van art. 2.12 lid 1 onder a, sub 3° Wabo (art. 5.20 Besluit omgevingsrecht). Voor het gemak spreken we hieronder even uitsluitend over bestemmingsplannen.
Omwonenden kunnen natuurlijk wel gewoon gebruikmaken van hun mogelijkheid om zienswijzen in te dienen op een (ontwerp-)bestemmingsplan. Sommige gemeenten hebben daarnaast een extra inspraakmogelijkheid gecreëerd door een inspraak- of participatieverordening vast te stellen. Maar als belanghebbenden hun zorgen over een ontwikkeling vervolgens bij de rechter uiten en stellen dat er onvoldoende is gedaan aan participatie en er geen of onvoldoende draagvlak voor de ontwikkeling bestaat, was de rechter tot voor kort vrij onverbiddelijk; het ontbreken van draagvlak leidt er op zichzelf niet toe dat het bestemmingplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening c.q. het bestemmingsplan niet had mogen worden vastgesteld. Zie bijvoorbeeld deze uitspraak van de Afdeling uit 2015 (onder 8).
Toch (iets) meer dan een papieren tijger
In uitspraken van 23 oktober 2019 en 18 december 2019 heeft de Afdeling deze – toch wel harde – lijn genuanceerd. In de uitspraak van 18 december 2019 herhaalt de Afdeling eerst dat de omstandigheid dat geen draagvlak bestaat, niet betekent dat het bestemmingsplan niet had mogen worden vastgesteld. Dat meer dan 100 omwonenden een zienswijze tegen het ontwerp naar voren hebben gebracht, lijkt dus ‘irrelevant’: “De enkele omstandigheid dat in dit geval draagvlak voor het windpark zou ontbreken, wat daar ook van zij, kan derhalve geen dragend argument zijn voor het weigeren van de planologische medewerking” (r.o. 23.1).
De Afdeling nuanceert deze harde lijn door (met verwijzing naar de uitspraak van 23 oktober 2019) het volgende toe te voegen:
“(…) dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen.” (r.o. 23.2)
Gemeenten (lees: haar bestuursorganen), maar ook provincies en andere ’overheden’ kunnen dus regels stellen (bijvoorbeeld in beleid) voor participatie en daarin ook sturen. Denk bijvoorbeeld, zoals de Afdeling doet, aan het verlangen van specifieke inspanningen die gericht zijn op het informeren van omwonenden (zie ook deze zeer recente uitspraak, onder 17 ‘Tot slot’) en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Voldoet een initiatiefnemer vervolgens niet aan deze regels, dan kan dat reden zijn om vaststelling van een bestemmingsplan te weigeren.
Wat is de impact van de Omgevingswet?
Op dit moment is het dus zo dat er regels voor participatie kunnen worden gesteld. En als daarvoor gekozen is, kan het niet voldoen aan die regels ertoe leiden dat een bestemmingsplan niet wordt vastgesteld.
Met de verwachte inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2021 wordt participatie nog meer op de kaart gezet. Hoe streng de regels gaan worden, moet echter nog blijken. Voor het opstellen van een omgevingsvisie, omgevingsplan of programma geldt straks in ieder geval een motiveringsplicht voor vroegtijdige publieksparticipatie (artikelen 10.2, 10.7 & 10.8 Omgevingsbesluit). Bestuursorganen moeten bij kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen en bij vaststelling van een omgevingsvisie, omgevingsplan en -programma aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden en zijn betrokken. De concrete invulling daarvan is echter aan overheden overgelaten, waardoor de impact van het Klimaatakkoord-toverwoord nog even ongewis is. Al lijkt daar wel beweging in te komen. Op 11 februari nam de Eerste Kamer namelijk niet alleen de Invoeringswet Omgevingswet aan, maar ook een motie aan waarin de regering is verzocht om “in het Invoeringsbesluit Omgevingswet een regeling op te nemen die ervoor zorgt dat er een plicht ontstaat voor [overheden] om het participatiebeleid op te stellen waarin vastgelegd wordt hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden en dit participatiebeleid vast te stellen (…)”.
Het laatste woord over participatie is dus nog lang niet gesproken. Ook in de nabije toekomst blijft het aan de nodige verandering onderhevig.
Wilt u nu meer weten over participatie en de energietransitie of hoe u participatie in regels (bijvoorbeeld beleid) kunt vatten? Neem dan contact op met Keesjan Meijering of Sanne Schipper – of kom naar de kennissessie Participatie in de Energietransitie, georganiseerd door Stichting Warmtenetwerk en Jong Warmtenetwerk, waar wij over dit onderwerp spreken.
Participatie lijkt het toverwoord van het Klimaatakkoord; de energietransitie is vooral ook een sociale transitie en zonder participatie (dus) geen geslaagde energietransitie.
Participatie laat zich alleen moeilijk vatten. Ook niet in juridische kaders. Maar hoe zorg je er als overheid dan voor dat er bij ruimtelijke ontwikkelingen voldoende aan participatie wordt gedaan en hoe toets je dat vervolgens? In dit blog gaan wij – als voorschot op onze presentatie tijdens de kennissessie Participatie in de Energietransitie – kort in op de juridische (on)mogelijkheden bij participatie.
Participatie, maatwerk
Participatie staat dus centraal in het Klimaatakkoord en in de nieuwe Omgevingswet gaat het veelvuldig terugkomen. Het is alleen de vraag wat het precies betekent.
Participatie kan op dit moment misschien wel het best – en heel algemeen – worden samengevat als het betrekken van omwonenden bij een (nieuwe) ontwikkeling. Het ‘betrekken’ is daarbij maatwerk en kent dus vele verschillende vormen. In het Klimaatakkoord worden bijvoorbeeld al genoemd: procesparticipatie, projectparticipatie, omgevingsparticipatie, eigendomsparticipatie, burgerparticipatie en financiële participatie. Elke vorm heeft zijn eigen (juridische) mogelijkheden en uitdagingen en per project zal dus bezien moeten worden welke (meng?)vorm het meest geschikt is.
Een juridisch papieren tijger?
Participatie speelt zich voor een groot deel buiten ‘het juridische’ af en op dit moment is er ook nog maar weinig over geregeld. Waar het echt specifiek om ‘participatie’ gaat, komt de huidige regelgeving niet verder dan de verplichting om in de toelichting bij een bestemmingsplan te beschrijven hoe burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding zijn betrokken (art. 3.1.6 lid 1 onder e Besluit ruimtelijke ordening). Dit geldt overigens ook voor een omgevingsvergunning waarmee wordt afgeweken van het bestemmingsplan met toepassing van art. 2.12 lid 1 onder a, sub 3° Wabo (art. 5.20 Besluit omgevingsrecht). Voor het gemak spreken we hieronder even uitsluitend over bestemmingsplannen.
Omwonenden kunnen natuurlijk wel gewoon gebruikmaken van hun mogelijkheid om zienswijzen in te dienen op een (ontwerp-)bestemmingsplan. Sommige gemeenten hebben daarnaast een extra inspraakmogelijkheid gecreëerd door een inspraak- of participatieverordening vast te stellen. Maar als belanghebbenden hun zorgen over een ontwikkeling vervolgens bij de rechter uiten en stellen dat er onvoldoende is gedaan aan participatie en er geen of onvoldoende draagvlak voor de ontwikkeling bestaat, was de rechter tot voor kort vrij onverbiddelijk; het ontbreken van draagvlak leidt er op zichzelf niet toe dat het bestemmingplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening c.q. het bestemmingsplan niet had mogen worden vastgesteld. Zie bijvoorbeeld deze uitspraak van de Afdeling uit 2015 (onder 8).
Toch (iets) meer dan een papieren tijger
In uitspraken van 23 oktober 2019 en 18 december 2019 heeft de Afdeling deze – toch wel harde – lijn genuanceerd. In de uitspraak van 18 december 2019 herhaalt de Afdeling eerst dat de omstandigheid dat geen draagvlak bestaat, niet betekent dat het bestemmingsplan niet had mogen worden vastgesteld. Dat meer dan 100 omwonenden een zienswijze tegen het ontwerp naar voren hebben gebracht, lijkt dus ‘irrelevant’: “De enkele omstandigheid dat in dit geval draagvlak voor het windpark zou ontbreken, wat daar ook van zij, kan derhalve geen dragend argument zijn voor het weigeren van de planologische medewerking” (r.o. 23.1).
De Afdeling nuanceert deze harde lijn door (met verwijzing naar de uitspraak van 23 oktober 2019) het volgende toe te voegen:
“(…) dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen.” (r.o. 23.2)
Gemeenten (lees: haar bestuursorganen), maar ook provincies en andere ’overheden’ kunnen dus regels stellen (bijvoorbeeld in beleid) voor participatie en daarin ook sturen. Denk bijvoorbeeld, zoals de Afdeling doet, aan het verlangen van specifieke inspanningen die gericht zijn op het informeren van omwonenden (zie ook deze zeer recente uitspraak, onder 17 ‘Tot slot’) en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Voldoet een initiatiefnemer vervolgens niet aan deze regels, dan kan dat reden zijn om vaststelling van een bestemmingsplan te weigeren.
Wat is de impact van de Omgevingswet?
Op dit moment is het dus zo dat er regels voor participatie kunnen worden gesteld. En als daarvoor gekozen is, kan het niet voldoen aan die regels ertoe leiden dat een bestemmingsplan niet wordt vastgesteld.
Met de verwachte inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2021 wordt participatie nog meer op de kaart gezet. Hoe streng de regels gaan worden, moet echter nog blijken. Voor het opstellen van een omgevingsvisie, omgevingsplan of programma geldt straks in ieder geval een motiveringsplicht voor vroegtijdige publieksparticipatie (artikelen 10.2, 10.7 & 10.8 Omgevingsbesluit). Bestuursorganen moeten bij kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen en bij vaststelling van een omgevingsvisie, omgevingsplan en -programma aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden en zijn betrokken. De concrete invulling daarvan is echter aan overheden overgelaten, waardoor de impact van het Klimaatakkoord-toverwoord nog even ongewis is. Al lijkt daar wel beweging in te komen. Op 11 februari nam de Eerste Kamer namelijk niet alleen de Invoeringswet Omgevingswet aan, maar ook een motie aan waarin de regering is verzocht om “in het Invoeringsbesluit Omgevingswet een regeling op te nemen die ervoor zorgt dat er een plicht ontstaat voor [overheden] om het participatiebeleid op te stellen waarin vastgelegd wordt hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden en dit participatiebeleid vast te stellen (…)”.
Het laatste woord over participatie is dus nog lang niet gesproken. Ook in de nabije toekomst blijft het aan de nodige verandering onderhevig.
Wilt u nu meer weten over participatie en de energietransitie of hoe u participatie in regels (bijvoorbeeld beleid) kunt vatten? Neem dan contact op met Keesjan Meijering of Sanne Schipper – of kom naar de kennissessie Participatie in de Energietransitie, georganiseerd door Stichting Warmtenetwerk en Jong Warmtenetwerk, waar wij over dit onderwerp spreken.