De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) verklaart de bestuursrechtelijke jacht tegen het provinciaal goedkeuringsbesluit van een faunabeheerplan gedeeltelijk voor geopend. Bij uitspraak van 20 maart 2019 heeft de Afdeling verduidelijkt dat het niet mogelijk is om op te komen tegen de vaststelling van een faunabeheerplan door de faunabeheereenheid. De benodigde goedkeuring ervan door het college van Gedeputeerde Staten (GS) is echter vatbaar voor bezwaar en beroep, voor zover dat betrekking heeft op de landelijke en provinciale vrijstellingen voor schadebestrijding en de jacht. In dit blog ga ik in op dit lesje bestuursrecht van de Afdeling.
De achtergrond: het faunabeheerplan en faunabeheereenheden
In Nederland wordt het beheer van in het wild levende dieren veelal niet overgelaten aan natuurlijke processen, maar via planmatig en gebiedsgericht faunabeheer. Dit beheer wordt gecoördineerd door twaalf faunabeheereenheden, bestaande uit een collectief van regionale jachthouders en maatschappelijke organisaties. Op grond (van artikel 3.12) van de Wet natuurbescherming (Wnb) stellen de faunabeheereenheden meerdere zogeheten faunabeheerplannen vast voor hun werkgebied. Een faunabeheerplan gaat over populatiebeheer, schadebestrijding en de jacht in dit gebied. De uitoefening daarvan moet overeenkomstig het faunabeheerplan gebeuren. Vrij vertaald is het faunabeheerplan dus een plan van aanpak voor het regionale faunabeheer. Dit plan van aanpak mag pas worden uitgevoerd na goedkeuring van GS van de provincie waarin het werkgebied van de faunabeheereenheid is gelegen.
Direct ageren tegen de vaststelling van een faunabeheerplan is niet mogelijk, want een faunabeheereenheid is geen bestuursorgaan
In haar uitspraak legt de Afdeling uit dat tegen de vaststelling van een faunabeheerplan door een faunabeheereenheid geen beroep openstaat. De Afdeling merkt daartoe op dat alleen besluiten van bestuursorganen voor beroep vatbaar zijn. Vervolgens overweegt de Afdeling dat zij in 2005 tot het oordeel kwam dat faunabeheereenheden zich niet kwalificeren als bestuursorganen onder de Flora- en faunawet (Ffw). Met de inwerkingtreding van Wnb zijn de positie en verantwoordelijkheden van faunabeheereenheden ten aanzien van de Ffw volgens de Afdeling ongewijzigd. Gelet daarop, oordeelt de Afdeling dat faunabeheereenheden ook onder de Wnb geen bestuursorganen zijn. Dit betekent dat de vaststelling van een faunabeheerplan niet kwalificeert als een besluit van een bestuursorgaan, waardoor de bestuursrechtelijke ingang daartegen is gesloten.
Het goedkeuringsbesluit van een faunabeheerplan is onder omstandigheden vatbaar voor bezwaar en beroep
Toch kan via een omweg soms alsnog worden opgekomen tegen een faunabeheerplan. Naar het oordeel van de Afdeling is namelijk de goedkeuring die GS geven aan faunabeheerplannen appellabel, voor zover die goedkeuring op een zelfstandig rechtsgevolg is gericht. Dat is het geval als de materiële rechtspositie van belanghebbenden wijzigt.
In het licht van die overweging is een provinciaal goedkeuringsbesluit van een faunabeheerplan dat ziet op vrijstellingen voor schadeveroorzakende soorten (als bedoeld in artikel 3.15) appellabel als:
- het faunabeheerplan een voorwaarde is voor het gebruik kunnen maken van de landelijke en provinciale vrijstellingen;
- en na goedkeuring van GS, geen nader besluit of voorschrift nodig is om gebruik te kunnen maken van de landelijke en provinciale vrijstellingen.
Indien voldaan is aan deze vereisten wijzigt de materiële rechtspositie van belanghebbenden. Dit geldt voor zowel de uitoefening van de jacht als schadebeheer, omdat die activiteiten na de inwerkingtreding van het provinciaal goedkeuringsbesluit direct mogelijk zijn.
Wanneer na het provinciaal goedkeuringsbesluit de materiële rechtspositie van belanghebbenden niet verandert, is dat besluit volgens mij te beschouwen als een voorbereidend besluit, waar op grond van artikel 6:3 van de Algemene wet bestuursrecht geen zelfstandig bezwaar en beroep tegen mogelijk is.
Tot slot een doorkijkje naar de Omgevingswet
Onder de Omgevingswet wordt voor faunabeheer dezelfde regeling voortgezet die nu is opgenomen in de Wnb. De grondslag voor de faunabeheereenheden, de faunabeheerplannen en het goedkeuringsbesluit van GS is met de Aanvullingswet natuur opgenomen in artikel 8.1 van de Omgevingswet. De positie van faunabeheereenheden lijkt daarbij niet te wijzigen. Het lijkt mij daarom vooralsnog niet aannemelijk dat faunabeheereenheden met de inwerkingtreding van de Omgevingswet bestuursorganen worden.
De verplichting dat populatiebeheer, schadebestrijding en de jacht moet plaatsvinden overeenkomstig het faunabeheerplan wordt voortgezet in artikel 11.53, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Dit blijkt uit de consultatieversie van het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet. Het faunabeheerplan is daarmee ook onder de Omgevingswet een voorwaarde voor het gebruik kunnen vrijstellingen voor jacht en schadebestrijding. Een provinciaal goedkeuringsbesluit van een faunabeheerplan dat ziet op vrijstellingen voor schadeveroorzakende soorten (als bedoeld in artikel 5.2 Omgevingswet, lijkt mij in zoverre, gelet op de Afdelingsuitspraak, eveneens onder de Omgevingswet vatbaar voor bezwaar en beroep.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) verklaart de bestuursrechtelijke jacht tegen het provinciaal goedkeuringsbesluit van een faunabeheerplan gedeeltelijk voor geopend. Bij uitspraak van 20 maart 2019 heeft de Afdeling verduidelijkt dat het niet mogelijk is om op te komen tegen de vaststelling van een faunabeheerplan door de faunabeheereenheid. De benodigde goedkeuring ervan door het college van Gedeputeerde Staten (GS) is echter vatbaar voor bezwaar en beroep, voor zover dat betrekking heeft op de landelijke en provinciale vrijstellingen voor schadebestrijding en de jacht. In dit blog ga ik in op dit lesje bestuursrecht van de Afdeling.
De achtergrond: het faunabeheerplan en faunabeheereenheden
In Nederland wordt het beheer van in het wild levende dieren veelal niet overgelaten aan natuurlijke processen, maar via planmatig en gebiedsgericht faunabeheer. Dit beheer wordt gecoördineerd door twaalf faunabeheereenheden, bestaande uit een collectief van regionale jachthouders en maatschappelijke organisaties. Op grond (van artikel 3.12) van de Wet natuurbescherming (Wnb) stellen de faunabeheereenheden meerdere zogeheten faunabeheerplannen vast voor hun werkgebied. Een faunabeheerplan gaat over populatiebeheer, schadebestrijding en de jacht in dit gebied. De uitoefening daarvan moet overeenkomstig het faunabeheerplan gebeuren. Vrij vertaald is het faunabeheerplan dus een plan van aanpak voor het regionale faunabeheer. Dit plan van aanpak mag pas worden uitgevoerd na goedkeuring van GS van de provincie waarin het werkgebied van de faunabeheereenheid is gelegen.
Direct ageren tegen de vaststelling van een faunabeheerplan is niet mogelijk, want een faunabeheereenheid is geen bestuursorgaan
In haar uitspraak legt de Afdeling uit dat tegen de vaststelling van een faunabeheerplan door een faunabeheereenheid geen beroep openstaat. De Afdeling merkt daartoe op dat alleen besluiten van bestuursorganen voor beroep vatbaar zijn. Vervolgens overweegt de Afdeling dat zij in 2005 tot het oordeel kwam dat faunabeheereenheden zich niet kwalificeren als bestuursorganen onder de Flora- en faunawet (Ffw). Met de inwerkingtreding van Wnb zijn de positie en verantwoordelijkheden van faunabeheereenheden ten aanzien van de Ffw volgens de Afdeling ongewijzigd. Gelet daarop, oordeelt de Afdeling dat faunabeheereenheden ook onder de Wnb geen bestuursorganen zijn. Dit betekent dat de vaststelling van een faunabeheerplan niet kwalificeert als een besluit van een bestuursorgaan, waardoor de bestuursrechtelijke ingang daartegen is gesloten.
Het goedkeuringsbesluit van een faunabeheerplan is onder omstandigheden vatbaar voor bezwaar en beroep
Toch kan via een omweg soms alsnog worden opgekomen tegen een faunabeheerplan. Naar het oordeel van de Afdeling is namelijk de goedkeuring die GS geven aan faunabeheerplannen appellabel, voor zover die goedkeuring op een zelfstandig rechtsgevolg is gericht. Dat is het geval als de materiële rechtspositie van belanghebbenden wijzigt.
In het licht van die overweging is een provinciaal goedkeuringsbesluit van een faunabeheerplan dat ziet op vrijstellingen voor schadeveroorzakende soorten (als bedoeld in artikel 3.15) appellabel als:
- het faunabeheerplan een voorwaarde is voor het gebruik kunnen maken van de landelijke en provinciale vrijstellingen;
- en na goedkeuring van GS, geen nader besluit of voorschrift nodig is om gebruik te kunnen maken van de landelijke en provinciale vrijstellingen.
Indien voldaan is aan deze vereisten wijzigt de materiële rechtspositie van belanghebbenden. Dit geldt voor zowel de uitoefening van de jacht als schadebeheer, omdat die activiteiten na de inwerkingtreding van het provinciaal goedkeuringsbesluit direct mogelijk zijn.
Wanneer na het provinciaal goedkeuringsbesluit de materiële rechtspositie van belanghebbenden niet verandert, is dat besluit volgens mij te beschouwen als een voorbereidend besluit, waar op grond van artikel 6:3 van de Algemene wet bestuursrecht geen zelfstandig bezwaar en beroep tegen mogelijk is.
Tot slot een doorkijkje naar de Omgevingswet
Onder de Omgevingswet wordt voor faunabeheer dezelfde regeling voortgezet die nu is opgenomen in de Wnb. De grondslag voor de faunabeheereenheden, de faunabeheerplannen en het goedkeuringsbesluit van GS is met de Aanvullingswet natuur opgenomen in artikel 8.1 van de Omgevingswet. De positie van faunabeheereenheden lijkt daarbij niet te wijzigen. Het lijkt mij daarom vooralsnog niet aannemelijk dat faunabeheereenheden met de inwerkingtreding van de Omgevingswet bestuursorganen worden.
De verplichting dat populatiebeheer, schadebestrijding en de jacht moet plaatsvinden overeenkomstig het faunabeheerplan wordt voortgezet in artikel 11.53, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Dit blijkt uit de consultatieversie van het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet. Het faunabeheerplan is daarmee ook onder de Omgevingswet een voorwaarde voor het gebruik kunnen vrijstellingen voor jacht en schadebestrijding. Een provinciaal goedkeuringsbesluit van een faunabeheerplan dat ziet op vrijstellingen voor schadeveroorzakende soorten (als bedoeld in artikel 5.2 Omgevingswet, lijkt mij in zoverre, gelet op de Afdelingsuitspraak, eveneens onder de Omgevingswet vatbaar voor bezwaar en beroep.