Bestemmingsplannen worden eens in de zoveel tijd herzien. Voor bestaand legaal gebruik dat dan niet langer als zodanig wordt bestemd moet een speciale regeling worden getroffen. Wij signaleerden in het vierde kwartaal van 2023 enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) waaruit weer blijkt dat dit complexe geschillen kan opleveren.
Gebruik onder het overgangsrecht brengen mag niet zomaar
Het is op grond van Wet ruimtelijke ordening verplicht om in ieder bestemmingsplan overgangsrecht op te nemen voor bestaande, legale bouwwerken en gebruik, voor zover deze niet langer als zodanig worden bestemd. Dergelijke bouwwerken en gebruik mogen echter niet zomaar onder het overgangsrecht worden gebracht. Voor bouwwerken geldt dat aannemelijk moet worden gemaakt dat het bouwwerk op termijn zal worden verwijderd (ABRvS 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2546, r.o. 6.1). Voor gebruik geldt dat de raad moet motiveren dat nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en dat het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen (zie bijvoorbeeld ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2604, r.o. 6.2). De reden hiervoor is de verregaande beperking van de gebruiksmogelijkheden (en daarmee de waarde) van het perceel waarop dat gebruik plaatsvindt.
Het is oppassen geblazen bij wijziging van gebruik dat onder het overgangsrecht valt
Voor gebruik geldt namelijk dat het niet meer mag worden gewijzigd, tenzij het daarmee meer in lijn komt te liggen met wat de nieuwe bestemmingsregeling toelaat. Iedere andere wijziging van het gebruik doet het recht om dat gebruik onder het overgangsrecht voort te zetten vervallen, tenzij het ‘oude’ gebruik binnen een jaar na die wijziging weer wordt hervat. Dit is iets om rekening mee te houden voor eigenaren van onroerend goed waar gebruik onder het overgangsrecht plaatsvindt. Ter illustratie verwijzen wij naar ABRvS 18 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3840. In deze zaak verloor de eigenaar van een recreatiewoning zijn recht op recreatief nachtverblijf onder het overgangsrecht doordat hij gedurende de coronaperiode (dus langer dan 1 jaar) permanent in zijn recreatiewoning was gaan verblijven.
Objectgebonden overgangsrecht vs. persoonsgebonden overgangsrecht
Gebruik dat onder het algemene overgangsrecht van het bestemmingsplan wordt gebracht is naar zijn aard objectgebonden: het maakt niet door welke persoon of personen het gebruik plaatsvindt. Dat is een groot verschil met het persoonsgebonden overgangsrecht dat slechts voorzetting van het gebruik door een bepaalde persoon of personen toelaat. Dit heeft in het bijzonder gevolgen voor de verkoopbaarheid van de onroerende zaak waarop dat gebruik ziet. Nadeel van objectgebonden overgangsrecht is dat het gebruik beginsel voor onbepaalde tijd kan blijven voortbestaan. Toch is dit op zichzelf onvoldoende rechtvaardiging voor een gemeente om te kiezen voor persoonsgebonden overgangsrecht.
Keuze voor persoonsgebonden overgangsrecht vergt een gedegen onderzoek, afweging en motivering
In de uitspraak ABRvS 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4048 oordeelde de Afdeling over het opnemen van een persoonsgebonden overgangsrecht ten aanzien van de permanente bewoning van twee recreatiewoningen. Dit gebruik viel onder de bescherming van het (algemeen) gebruiksovergangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan. De gemeente wenste deze situatie niet onbeperkt te laten voortduren, mede omdat dit volgens haar naburige bedrijven beperkt in hun mogelijkheden. Volgens de Afdeling heeft de gemeente echter ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt dat het ruimtelijk gezien in verband met de nabijgelegen bedrijvigheid noodzakelijk is dat het gebruik voor permanente bewoning van de recreatiewoningen op de percelen op termijn wordt beëindigd. Daarbij komt dat in het kader van de belangenafweging had moeten worden bezien of een zogeheten uitsterfregeling mogelijk is. Kortom: een zorgvuldige, locatiespecifieke afweging is nodig en die ontbrak in dit geval. De Afdeling vernietigde dan ook de planregel die het gebruiksovergangsrecht voor de percelen beperkte tot persoonsgebonden overgangsrecht.
Alternatief: uitsterfregeling
Voornoemde uitspraak past binnen vaste jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat de raad onder omstandigheden ook een uitsterfregeling moet overwegen (zie bijvoorbeeld ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1689, r.o. 17.7). Volgens de Afdeling betreft een uitsterfregeling een bijzondere vorm van positief bestemmen, waarbij aan het bestaande gebruik geen beperkingen zijn gesteld, maar waarbij dit gebruik, indien dit is beëindigd doordat het is omgezet in een ander met het plan verenigbaar gebruik, niet opnieuw een aanvang mag nemen. Wanneer gebruik uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet als zodanig kan worden bestemd, maar evenmin zicht is op beëindiging van dat gebruik kan een uitsterfregeling een goede oplossing bieden.
Aandachtspunten bij het opnemen van een uitsterfregeling
In haar uitspraak ABRvS 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4050 oordeelde de Afdeling over het opnemen van een uitsterfregeling voor het gebruik van een perceel voor woondoeleinden. Een woonbestemming behoorde namelijk niet (meer) tot de mogelijkheden omdat ter plaatse vanwege wegverkeerslawaai geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De Afdeling komt tot de conclusie dat de gemeente in dit geval mocht kiezen voor een uitsterfregeling. Zij ging echter niet akkoord met de voorwaarde dat gebruik dat meer dan zes maanden wordt onderbroken niet hervat mag worden. Dit zou namelijk onredelijk kort kunnen zijn bij bijvoorbeeld herbouw van de woning na tenietgaan door een calamiteit (zoals brand). De gemeente had daarnaast de reikwijdte van de uitsterfregeling (onbedoeld) beperkt tot de woning, waardoor deze niet gold voor de eveneens op het perceel aanwezige schuur, parkeervoorzieningen, tuin en toegangsweg. Een uitsterfregeling is dus onder omstandigheden wel mogelijk, maar er moet goed worden gelet op de formulering en reikwijdte daarvan.
Bestemmingsplannen worden eens in de zoveel tijd herzien. Voor bestaand legaal gebruik dat dan niet langer als zodanig wordt bestemd moet een speciale regeling worden getroffen. Wij signaleerden in het vierde kwartaal van 2023 enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) waaruit weer blijkt dat dit complexe geschillen kan opleveren.
Gebruik onder het overgangsrecht brengen mag niet zomaar
Het is op grond van Wet ruimtelijke ordening verplicht om in ieder bestemmingsplan overgangsrecht op te nemen voor bestaande, legale bouwwerken en gebruik, voor zover deze niet langer als zodanig worden bestemd. Dergelijke bouwwerken en gebruik mogen echter niet zomaar onder het overgangsrecht worden gebracht. Voor bouwwerken geldt dat aannemelijk moet worden gemaakt dat het bouwwerk op termijn zal worden verwijderd (ABRvS 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2546, r.o. 6.1). Voor gebruik geldt dat de raad moet motiveren dat nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en dat het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen (zie bijvoorbeeld ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2604, r.o. 6.2). De reden hiervoor is de verregaande beperking van de gebruiksmogelijkheden (en daarmee de waarde) van het perceel waarop dat gebruik plaatsvindt.
Het is oppassen geblazen bij wijziging van gebruik dat onder het overgangsrecht valt
Voor gebruik geldt namelijk dat het niet meer mag worden gewijzigd, tenzij het daarmee meer in lijn komt te liggen met wat de nieuwe bestemmingsregeling toelaat. Iedere andere wijziging van het gebruik doet het recht om dat gebruik onder het overgangsrecht voort te zetten vervallen, tenzij het ‘oude’ gebruik binnen een jaar na die wijziging weer wordt hervat. Dit is iets om rekening mee te houden voor eigenaren van onroerend goed waar gebruik onder het overgangsrecht plaatsvindt. Ter illustratie verwijzen wij naar ABRvS 18 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3840. In deze zaak verloor de eigenaar van een recreatiewoning zijn recht op recreatief nachtverblijf onder het overgangsrecht doordat hij gedurende de coronaperiode (dus langer dan 1 jaar) permanent in zijn recreatiewoning was gaan verblijven.
Objectgebonden overgangsrecht vs. persoonsgebonden overgangsrecht
Gebruik dat onder het algemene overgangsrecht van het bestemmingsplan wordt gebracht is naar zijn aard objectgebonden: het maakt niet door welke persoon of personen het gebruik plaatsvindt. Dat is een groot verschil met het persoonsgebonden overgangsrecht dat slechts voorzetting van het gebruik door een bepaalde persoon of personen toelaat. Dit heeft in het bijzonder gevolgen voor de verkoopbaarheid van de onroerende zaak waarop dat gebruik ziet. Nadeel van objectgebonden overgangsrecht is dat het gebruik beginsel voor onbepaalde tijd kan blijven voortbestaan. Toch is dit op zichzelf onvoldoende rechtvaardiging voor een gemeente om te kiezen voor persoonsgebonden overgangsrecht.
Keuze voor persoonsgebonden overgangsrecht vergt een gedegen onderzoek, afweging en motivering
In de uitspraak ABRvS 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4048 oordeelde de Afdeling over het opnemen van een persoonsgebonden overgangsrecht ten aanzien van de permanente bewoning van twee recreatiewoningen. Dit gebruik viel onder de bescherming van het (algemeen) gebruiksovergangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan. De gemeente wenste deze situatie niet onbeperkt te laten voortduren, mede omdat dit volgens haar naburige bedrijven beperkt in hun mogelijkheden. Volgens de Afdeling heeft de gemeente echter ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt dat het ruimtelijk gezien in verband met de nabijgelegen bedrijvigheid noodzakelijk is dat het gebruik voor permanente bewoning van de recreatiewoningen op de percelen op termijn wordt beëindigd. Daarbij komt dat in het kader van de belangenafweging had moeten worden bezien of een zogeheten uitsterfregeling mogelijk is. Kortom: een zorgvuldige, locatiespecifieke afweging is nodig en die ontbrak in dit geval. De Afdeling vernietigde dan ook de planregel die het gebruiksovergangsrecht voor de percelen beperkte tot persoonsgebonden overgangsrecht.
Alternatief: uitsterfregeling
Voornoemde uitspraak past binnen vaste jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat de raad onder omstandigheden ook een uitsterfregeling moet overwegen (zie bijvoorbeeld ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1689, r.o. 17.7). Volgens de Afdeling betreft een uitsterfregeling een bijzondere vorm van positief bestemmen, waarbij aan het bestaande gebruik geen beperkingen zijn gesteld, maar waarbij dit gebruik, indien dit is beëindigd doordat het is omgezet in een ander met het plan verenigbaar gebruik, niet opnieuw een aanvang mag nemen. Wanneer gebruik uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet als zodanig kan worden bestemd, maar evenmin zicht is op beëindiging van dat gebruik kan een uitsterfregeling een goede oplossing bieden.
Aandachtspunten bij het opnemen van een uitsterfregeling
In haar uitspraak ABRvS 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4050 oordeelde de Afdeling over het opnemen van een uitsterfregeling voor het gebruik van een perceel voor woondoeleinden. Een woonbestemming behoorde namelijk niet (meer) tot de mogelijkheden omdat ter plaatse vanwege wegverkeerslawaai geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De Afdeling komt tot de conclusie dat de gemeente in dit geval mocht kiezen voor een uitsterfregeling. Zij ging echter niet akkoord met de voorwaarde dat gebruik dat meer dan zes maanden wordt onderbroken niet hervat mag worden. Dit zou namelijk onredelijk kort kunnen zijn bij bijvoorbeeld herbouw van de woning na tenietgaan door een calamiteit (zoals brand). De gemeente had daarnaast de reikwijdte van de uitsterfregeling (onbedoeld) beperkt tot de woning, waardoor deze niet gold voor de eveneens op het perceel aanwezige schuur, parkeervoorzieningen, tuin en toegangsweg. Een uitsterfregeling is dus onder omstandigheden wel mogelijk, maar er moet goed worden gelet op de formulering en reikwijdte daarvan.