Gebiedsontwikkeling is niet eenvoudig, omdat hierbij ingewikkelde regels en (vaak tegenstrijdige) belangen komen kijken. Dat geldt nog sterker wanneer de voorziene ruimtelijke ontwikkeling effecten kan hebben op kwetsbare natuur(gebieden). Dan worden hoge eisen gesteld aan de zorgvuldigheid van de besluitvorming die beoogt de ruimtelijke ontwikkeling te faciliteren. Wij signaleerden in het eerste kwartaal van 2024 enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) die dat goed weergeven. Op deze procedures was nog het recht van toepassing zoals dat gold tot 1 januari 2024. Wij bespreken in dit blog enkele waardevolle lessen voor de praktijk, die vermoedelijk ook onder Omgevingswet van belang zijn.
Welke uitspraken behandelen wij in dit blog?
- Begin dit jaar vernietigde de Afdeling het (herstel)besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oud Valkeveen e.o. 2019" (ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:146). Dit plan voorzag in de voortzetting en uitbreiding van speelpark Oud Valkeveen op korte afstand van een Natura 2000-gebied en een gebied dat behoort tot het Natuurnetwerk Nederland (hierna: NNN).
- Een week later sneuvelde ook het bestemmingsplan voor de herontwikkeling van het landgoed Paleis Soestdijk (ABRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:249). Het plangebied daarvan maakte grotendeels onderdeel uit van het NNN en lag binnen de invloedssfeer van twee Natura 2000-gebieden.
- En ten slotte werd begin februari ook het wijzigingsplan “Natuurgoed Ziedewij" vernietigd (ABRvS 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:493). Dit plan beoogde enkele agrarische percelen om te vormen tot het Natuurgoed Ziedewij, bestaande uit diverse openbare en semi-openbare functies in de nabijheid van een Natura 2000-gebied. Het plangebied lag niet in of nabij een gebied dat behoort tot het NNN.
Controleer waar begrenzingen van de bouw- en gebruiksmogelijkheden nodig zijn
In een bestemmingsplan moeten regels worden opgenomen over het gebruik van de gronden waarop dat plan ziet en van de zich daar bevindende bouwwerken (artikel 3.1 lid 1 Wet ruimtelijke ordening, hierna: Wro). Die regels kunnen -en moeten soms- met het oog op een goede ruimtelijke ordening beperkingen stellen aan deze bouw- en gebruiksmogelijkheden. Bij de beoordeling wat op dit vlak nodig is, heeft de gemeenteraad volgens vaste rechtspraak van Afdeling beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen (zie bijvoorbeeld ABRvS 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:726, r.o. 3).
Zo’n afweging ontbrak bij de beslissing van de raad van de gemeente Gooise Meren om op speelpark Oud Valkeveen ongelimiteerd kleine speeltoestellen toe te staan. Naar oordeel van de Afdeling had de raad niet gemotiveerd hoe hierin de Nota van Uitgangspunten was betrokken. Daarin staat immers dat het toevoegen van nieuwe toestellen uitsluitend kan als een zorgvuldige afweging per geval plaatsvindt en een vergroting van het parkeerprobleem wordt voorkomen. Hieronder komen wij nog terug op de doorwerking van het niet begrenzen van het aantal kleine speeltoestellen in de beoordeling van de effecten van het plan.
Wanneer het plan bij recht (zelfstandige) horeca mogelijk maakt, is het verstandig om kritisch te kijken naar de begrenzing daarvan. Een belangrijk aandachtspunt daarbij zijn de openingstijden. Anders dan vaak wordt gedacht, kan de beoordeling die dient plaats te vinden in het kader van artikel 3.1 van de Wro niet worden vervangen door een beoordeling bij het verlenen van een vergunning op grond van de APV (zie ABRvS 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:809, r.o. 11.2.3).
In de uitspraak over speelpark Oud Valkeveen oordeelt de Afdeling dat het in dat plan opgenomen pannenkoekenrestaurant ook in de nacht geopend mag zijn, omdat in het plan geen openingstijden zijn opgenomen. Daarbij geldt dat het wellicht niet voor de hand ligt dat het restaurant in de nachtelijke uren open zal zijn, maar het is planologisch wel mogelijk. In vergelijkbare zin komt de Afdeling in de uitspraak over Natuurgoed Ziedewij tot de conclusie dat het bestreden wijzigingsplan er niet aan in de weg staat dat de horeca 24 uur per dag geopend is. Dit kwam doordat het college van burgemeester en wethouders in de planregels de openingstijden van de toegelaten horecafunctie had gekoppeld aan die van de hoofdfuncties binnen de bestemming "Recreatie - Natuur". Daaronder viel echter ook recreatief nachtverblijf en daaraan zijn logischerwijs geen openingstijden gekoppeld.
De oplossing ligt voor de hand: bepaal wat de openingstijden zouden moeten zijn gelet op de betrokken belangen en leg deze vast in de planregels. Dat is te meer van belang, omdat lang niet alle gemeenten de sluitingstijden van hun horeca-inrichtingen via een autonome verordening (zoals de APV) hebben geregeld.
Zonder begrenzing moet in beginsel worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden
Hiervoor benoemden wij al dat het niet begrenzen van de bouw- en gebruiksmogelijkheden gevolgen heeft voor de beoordeling van de effecten van het plan, zeker waar het gaat om effecten vanwege stikstof op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden. In de uitspraak over Oud Valkeveen komt dat duidelijk naar voren. De Afdeling overwoog:
“20.5. De Limiten stelt dat er in de Stikstofberekening van 31 januari 2022 ten onrechte niet van uit is gegaan dat de toename van het aantal toestellen leidt tot meer bezoekers en daarmee meer verkeersbewegingen. Op de zitting heeft de raad erkend dat het bestemmingsplan leidt tot een toename van het aantal toestellen. Zoals hiervoor is weergegeven, gaat het in ieder geval om 10 nieuwe speel- en attractietoestellen. De raad heeft op de zitting gesteld dat het toevoegen van toestellen niet bepalend is voor de bezoekersaantallen van het park.
Deze stelling is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende overtuigend. De raad heeft onvoldoende onderbouwd waarom de toename van het aantal toestellen niet leidt tot toename van de bezoekersaantallen.” (onderstrepingen door AKD)
Aangezien de bezoekersaantallen bepalend zijn voor de verkeersbewegingen van en naar het plangebied, kan niet worden uitgesloten dat de berekening van de stikstofeffecten vanwege die verkeersbewegingen zijn onderschat. Uit artikel 2.7 lid 1, gelezen in verbinding met artikel 2.8 van de Wnb volgt echter dat een plan niet zonder passende beoordeling mag worden vastgesteld, als niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het plan significante gevolgen voor een of meer Natura 2000-gebieden zal hebben.
Ook in de uitspraak over landgoed Paleis Soestdijk sneuvelde het bestemmingsplan uiteindelijke (mede) op basis van een onderschatting van het aantal verkeersbewegingen. De Afdeling heeft in deze procedure de STAB ingeschakeld. De deskundige STAB kwam op basis van een reële maximale invulling van de bestemmingen uit op een onderschatting ter grootte van 283 verkeersbewegingen per etmaal. Volgens de Afdeling staat daarmee niet bij voorbaat vast dat de conclusies van de raad over de aanvaardbaarheid van de verkeersgevolgen onjuist zijn, gelet op de betrekkelijk geringe onderschatting. Feit is echter dat het stikstofonderzoek op basis van diezelfde onderschatting is uitgevoerd, waardoor het plan niet in stand kan blijven. Of de onderschatting van de verkeersbewegingen ook daadwerkelijk invloed heeft gehad op de uitkomsten van het stikstofonderzoek is de vraag. Het is naar oordeel van de Afdeling aan de raad om die vraag, in eventuele vervolgbesluitvorming, mee te nemen.
Zorg voor een objectieve begrenzing van flexibiliteitsmogelijkheden
De uitspraken over landgoed Paleis Soestdijk en Natuurgoed Ziedewij bevatten ook interessante – hoewel niet nieuwe – aandachtspunten bij het opnemen van flexibiliteitsmogelijkheden in de vorm van een wijzigingsbevoegheid, respectievelijk een binnenplanse afwijkbevoegdheid. Deze instrumenten blijven onder de Omgevingswet als gevolg van het overgangsrecht van die wet van betekenis, hoewel de toepasbaarheid van de wijzigingsbevoegdheid wezenlijk wijzigt (zie daarover ons blog “De wijzigingsbevoegdheid en uitwerkingsplicht onder de Omgevingswet”).
In de uitspraak over landgoed Paleis Soestdijk buigt de Afdeling zich over de rechtmatigheid van een wijzigingsbevoegdheid die B&W toestaat om het in het bestemmingsplan vastgelegde aantal evenementendagen bij te stellen. De Afdeling overweegt in lijn met haar eerdere uitspraken dat een wijzigingsbevoegdheid door voldoende objectieve normen dient te worden begrensd. Daaraan werd in dit geval niet voldaan: er is namelijk geen "grens" gesteld aan de bevoegdheid van B&W om het aantal evenementendagen "naar boven" bij te stellen, terwijl de gevolgen van het verhogen van het aantal evenementendagen niet zijn onderzocht. De wijzigingsbevoegdheid kan daarom niet door de beugel.
Enigszins vergelijkbaar is het oordeel van de Afdeling over een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het wijzigingsplan voor Natuurgoed Ziedewij. Uit eerdere jurisprudentie was al bekend dat deze bevoegdheid alleen kan worden toegekend om op ondergeschikte onderdelen af te wijken van de regels van het plan waarin de bevoegdheid wordt opgenomen. Toepassing van een afwijkingsregeling mag ook niet het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd. In dit geval hadden B&W voorzien in de mogelijk om in algemene zin ‘ander gebruik’ dan het bij recht toegelaten gebruik toe te staan. Hiermee biedt de bevoegdheid meer mogelijkheden dan om op ondergeschikte onderdelen van de planregels af te wijken. Daarmee is het zelfs niet uitgesloten dat gebruik mogelijk wordt gemaakt dat niet voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden in het moederplan.
Afsluitend
Veel gemeenten proberen hun bestemmingsplannen flexibel te houden met het oog op toekomstige ontwikkelingen. Hoewel het bevoegd gezag beleidsruimte toekomt bij vaststelling van een ruimtelijk plan, is die ruimte niet onbeperkt. Als onvoldoende beperkingen worden gesteld ten aanzien van onderdelen die grote invloed (kunnen) hebben op de ruimtelijke effecten van het plan, zoals bezoekersaantallen en openingstijden, dan kan het gebeuren dat de beoordeling van die effecten tekortschiet. Onder het recht van de Wro is het opnemen van flexibiliteitsmogelijkheden daarnaast aan beperkingen gebonden. De Omgevingswet beoogt dit te veranderen, maar toekomstige jurisprudentie zal moeten uitwijzen waar de grenzen liggen.
Gebiedsontwikkeling is niet eenvoudig, omdat hierbij ingewikkelde regels en (vaak tegenstrijdige) belangen komen kijken. Dat geldt nog sterker wanneer de voorziene ruimtelijke ontwikkeling effecten kan hebben op kwetsbare natuur(gebieden). Dan worden hoge eisen gesteld aan de zorgvuldigheid van de besluitvorming die beoogt de ruimtelijke ontwikkeling te faciliteren. Wij signaleerden in het eerste kwartaal van 2024 enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) die dat goed weergeven. Op deze procedures was nog het recht van toepassing zoals dat gold tot 1 januari 2024. Wij bespreken in dit blog enkele waardevolle lessen voor de praktijk, die vermoedelijk ook onder Omgevingswet van belang zijn.
Welke uitspraken behandelen wij in dit blog?
- Begin dit jaar vernietigde de Afdeling het (herstel)besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oud Valkeveen e.o. 2019" (ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:146). Dit plan voorzag in de voortzetting en uitbreiding van speelpark Oud Valkeveen op korte afstand van een Natura 2000-gebied en een gebied dat behoort tot het Natuurnetwerk Nederland (hierna: NNN).
- Een week later sneuvelde ook het bestemmingsplan voor de herontwikkeling van het landgoed Paleis Soestdijk (ABRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:249). Het plangebied daarvan maakte grotendeels onderdeel uit van het NNN en lag binnen de invloedssfeer van twee Natura 2000-gebieden.
- En ten slotte werd begin februari ook het wijzigingsplan “Natuurgoed Ziedewij" vernietigd (ABRvS 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:493). Dit plan beoogde enkele agrarische percelen om te vormen tot het Natuurgoed Ziedewij, bestaande uit diverse openbare en semi-openbare functies in de nabijheid van een Natura 2000-gebied. Het plangebied lag niet in of nabij een gebied dat behoort tot het NNN.
Controleer waar begrenzingen van de bouw- en gebruiksmogelijkheden nodig zijn
In een bestemmingsplan moeten regels worden opgenomen over het gebruik van de gronden waarop dat plan ziet en van de zich daar bevindende bouwwerken (artikel 3.1 lid 1 Wet ruimtelijke ordening, hierna: Wro). Die regels kunnen -en moeten soms- met het oog op een goede ruimtelijke ordening beperkingen stellen aan deze bouw- en gebruiksmogelijkheden. Bij de beoordeling wat op dit vlak nodig is, heeft de gemeenteraad volgens vaste rechtspraak van Afdeling beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen (zie bijvoorbeeld ABRvS 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:726, r.o. 3).
Zo’n afweging ontbrak bij de beslissing van de raad van de gemeente Gooise Meren om op speelpark Oud Valkeveen ongelimiteerd kleine speeltoestellen toe te staan. Naar oordeel van de Afdeling had de raad niet gemotiveerd hoe hierin de Nota van Uitgangspunten was betrokken. Daarin staat immers dat het toevoegen van nieuwe toestellen uitsluitend kan als een zorgvuldige afweging per geval plaatsvindt en een vergroting van het parkeerprobleem wordt voorkomen. Hieronder komen wij nog terug op de doorwerking van het niet begrenzen van het aantal kleine speeltoestellen in de beoordeling van de effecten van het plan.
Wanneer het plan bij recht (zelfstandige) horeca mogelijk maakt, is het verstandig om kritisch te kijken naar de begrenzing daarvan. Een belangrijk aandachtspunt daarbij zijn de openingstijden. Anders dan vaak wordt gedacht, kan de beoordeling die dient plaats te vinden in het kader van artikel 3.1 van de Wro niet worden vervangen door een beoordeling bij het verlenen van een vergunning op grond van de APV (zie ABRvS 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:809, r.o. 11.2.3).
In de uitspraak over speelpark Oud Valkeveen oordeelt de Afdeling dat het in dat plan opgenomen pannenkoekenrestaurant ook in de nacht geopend mag zijn, omdat in het plan geen openingstijden zijn opgenomen. Daarbij geldt dat het wellicht niet voor de hand ligt dat het restaurant in de nachtelijke uren open zal zijn, maar het is planologisch wel mogelijk. In vergelijkbare zin komt de Afdeling in de uitspraak over Natuurgoed Ziedewij tot de conclusie dat het bestreden wijzigingsplan er niet aan in de weg staat dat de horeca 24 uur per dag geopend is. Dit kwam doordat het college van burgemeester en wethouders in de planregels de openingstijden van de toegelaten horecafunctie had gekoppeld aan die van de hoofdfuncties binnen de bestemming "Recreatie - Natuur". Daaronder viel echter ook recreatief nachtverblijf en daaraan zijn logischerwijs geen openingstijden gekoppeld.
De oplossing ligt voor de hand: bepaal wat de openingstijden zouden moeten zijn gelet op de betrokken belangen en leg deze vast in de planregels. Dat is te meer van belang, omdat lang niet alle gemeenten de sluitingstijden van hun horeca-inrichtingen via een autonome verordening (zoals de APV) hebben geregeld.
Zonder begrenzing moet in beginsel worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden
Hiervoor benoemden wij al dat het niet begrenzen van de bouw- en gebruiksmogelijkheden gevolgen heeft voor de beoordeling van de effecten van het plan, zeker waar het gaat om effecten vanwege stikstof op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden. In de uitspraak over Oud Valkeveen komt dat duidelijk naar voren. De Afdeling overwoog:
“20.5. De Limiten stelt dat er in de Stikstofberekening van 31 januari 2022 ten onrechte niet van uit is gegaan dat de toename van het aantal toestellen leidt tot meer bezoekers en daarmee meer verkeersbewegingen. Op de zitting heeft de raad erkend dat het bestemmingsplan leidt tot een toename van het aantal toestellen. Zoals hiervoor is weergegeven, gaat het in ieder geval om 10 nieuwe speel- en attractietoestellen. De raad heeft op de zitting gesteld dat het toevoegen van toestellen niet bepalend is voor de bezoekersaantallen van het park.
Deze stelling is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende overtuigend. De raad heeft onvoldoende onderbouwd waarom de toename van het aantal toestellen niet leidt tot toename van de bezoekersaantallen.” (onderstrepingen door AKD)
Aangezien de bezoekersaantallen bepalend zijn voor de verkeersbewegingen van en naar het plangebied, kan niet worden uitgesloten dat de berekening van de stikstofeffecten vanwege die verkeersbewegingen zijn onderschat. Uit artikel 2.7 lid 1, gelezen in verbinding met artikel 2.8 van de Wnb volgt echter dat een plan niet zonder passende beoordeling mag worden vastgesteld, als niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het plan significante gevolgen voor een of meer Natura 2000-gebieden zal hebben.
Ook in de uitspraak over landgoed Paleis Soestdijk sneuvelde het bestemmingsplan uiteindelijke (mede) op basis van een onderschatting van het aantal verkeersbewegingen. De Afdeling heeft in deze procedure de STAB ingeschakeld. De deskundige STAB kwam op basis van een reële maximale invulling van de bestemmingen uit op een onderschatting ter grootte van 283 verkeersbewegingen per etmaal. Volgens de Afdeling staat daarmee niet bij voorbaat vast dat de conclusies van de raad over de aanvaardbaarheid van de verkeersgevolgen onjuist zijn, gelet op de betrekkelijk geringe onderschatting. Feit is echter dat het stikstofonderzoek op basis van diezelfde onderschatting is uitgevoerd, waardoor het plan niet in stand kan blijven. Of de onderschatting van de verkeersbewegingen ook daadwerkelijk invloed heeft gehad op de uitkomsten van het stikstofonderzoek is de vraag. Het is naar oordeel van de Afdeling aan de raad om die vraag, in eventuele vervolgbesluitvorming, mee te nemen.
Zorg voor een objectieve begrenzing van flexibiliteitsmogelijkheden
De uitspraken over landgoed Paleis Soestdijk en Natuurgoed Ziedewij bevatten ook interessante – hoewel niet nieuwe – aandachtspunten bij het opnemen van flexibiliteitsmogelijkheden in de vorm van een wijzigingsbevoegheid, respectievelijk een binnenplanse afwijkbevoegdheid. Deze instrumenten blijven onder de Omgevingswet als gevolg van het overgangsrecht van die wet van betekenis, hoewel de toepasbaarheid van de wijzigingsbevoegdheid wezenlijk wijzigt (zie daarover ons blog “De wijzigingsbevoegdheid en uitwerkingsplicht onder de Omgevingswet”).
In de uitspraak over landgoed Paleis Soestdijk buigt de Afdeling zich over de rechtmatigheid van een wijzigingsbevoegdheid die B&W toestaat om het in het bestemmingsplan vastgelegde aantal evenementendagen bij te stellen. De Afdeling overweegt in lijn met haar eerdere uitspraken dat een wijzigingsbevoegdheid door voldoende objectieve normen dient te worden begrensd. Daaraan werd in dit geval niet voldaan: er is namelijk geen "grens" gesteld aan de bevoegdheid van B&W om het aantal evenementendagen "naar boven" bij te stellen, terwijl de gevolgen van het verhogen van het aantal evenementendagen niet zijn onderzocht. De wijzigingsbevoegdheid kan daarom niet door de beugel.
Enigszins vergelijkbaar is het oordeel van de Afdeling over een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het wijzigingsplan voor Natuurgoed Ziedewij. Uit eerdere jurisprudentie was al bekend dat deze bevoegdheid alleen kan worden toegekend om op ondergeschikte onderdelen af te wijken van de regels van het plan waarin de bevoegdheid wordt opgenomen. Toepassing van een afwijkingsregeling mag ook niet het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd. In dit geval hadden B&W voorzien in de mogelijk om in algemene zin ‘ander gebruik’ dan het bij recht toegelaten gebruik toe te staan. Hiermee biedt de bevoegdheid meer mogelijkheden dan om op ondergeschikte onderdelen van de planregels af te wijken. Daarmee is het zelfs niet uitgesloten dat gebruik mogelijk wordt gemaakt dat niet voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden in het moederplan.
Afsluitend
Veel gemeenten proberen hun bestemmingsplannen flexibel te houden met het oog op toekomstige ontwikkelingen. Hoewel het bevoegd gezag beleidsruimte toekomt bij vaststelling van een ruimtelijk plan, is die ruimte niet onbeperkt. Als onvoldoende beperkingen worden gesteld ten aanzien van onderdelen die grote invloed (kunnen) hebben op de ruimtelijke effecten van het plan, zoals bezoekersaantallen en openingstijden, dan kan het gebeuren dat de beoordeling van die effecten tekortschiet. Onder het recht van de Wro is het opnemen van flexibiliteitsmogelijkheden daarnaast aan beperkingen gebonden. De Omgevingswet beoogt dit te veranderen, maar toekomstige jurisprudentie zal moeten uitwijzen waar de grenzen liggen.