Met het wetsvoorstel ‘Bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur’ wordt onder meer geregeld dat artikel 2:4 lid 2 van de Awb niet langer van toepassing is op de beraadslaging en stemming in de gemeenteraad. Dat artikel verplicht bestuursorganen om ertegen te waken dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. Na de wetswijziging ligt het zwaartepunt van de toets op de onthoudingsplicht van het raadslid zelf.
Huidige toets aan de hand van de zorgplicht van de raad
Voor de beoordeling of ongeoorloofde beïnvloeding van een raadsbesluit heeft plaatsgevonden, zijn in de huidige situatie twee wetsartikelen beslissend. De in artikel 2:4 lid 2 Awb vastgelegde zorgplicht vormt de primaire toetsingsnorm. Voor de invulling van het daarin gehanteerde begrip “persoonlijk belang” sluit de bestuursrechter aan bij artikel 28 lid 1, aanhef en onder a, van de Gemeentewet. Daarin is bepaald dat een raadslid niet deelneemt aan de stemming over een aangelegenheid die hem persoonlijk aangaat. Deze bepaling wordt strikt uitgelegd, nu daarbij het fundamentele recht van een raadslid om deel te nemen aan een stemming wordt ingeperkt.
Volgens inmiddels vaste jurisprudentie betekent het enkele feit dat een raadslid belanghebbende is bij een besluit, in het algemeen niet dat hij zich zou moeten onthouden van deelname aan de besluitvorming. Dit zou volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State afbreuk doen aan de taak en de fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger en daarmee aan het democratisch proces. Een verplichting om zich te onthouden van deelname aan de besluitvorming en aan stemmingen kan slechts aan de orde zijn indien zich bijkomende omstandigheden voordoen die maken de behartiging van het persoonlijk belang van een raadslid in bijzondere mate aan de orde is. Een besluit is dan slechts in strijd met artikel 2:4 lid 2 Awb indien aannemelijk is dat de betrokken volksvertegenwoordiger de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed.
Straks ligt de nadruk op de onthoudingsplicht van het raadslid zelf
Het wetsvoorstel zou met zich brengen dat de bestuursrechter artikel 2:4 lid 2 Awb buiten beschouwing dient te laten bij het toetsen van de rechtmatigheid van besluiten. Op deze wijze wordt volgens de regering “het lex specialis karakter van artikel 28 Gemeentewet onderkend”. Daar komt bij dat het niet wenselijk wordt geacht dat de raad als bestuursorgaan verantwoordelijk is voor het handelen van zijn leden, omdat de raad geen instrumenten heeft om hen van stemming uit te sluiten. De nadruk in de toetsing komt in die zin meer te liggen op de onthoudingsplicht van het individuele raadslid.
Dit alles laat onverlet dat ongeoorloofde beïnvloeding door raadsleden met een persoonlijk belang ook na de wetswijziging moet kunnen leiden tot de vaststelling dat een besluit onrechtmatig is. Naar aanleiding van vragen van de Tweede Kamer merkt de regering daarover op dat de bestuursrechter “net als nu” kan toetsen of een raadslid mocht meestemmen. Het overtreden van de onthoudingsplicht door een raadslid zal volgens haar “ook zonder toepassing van artikel 2:4 Awb leiden tot een vernietigbaar besluit”. Hoewel de bepalingen niet dezelfde normadressaat hebben, lijkt een materiële wijziging in zoverre dus niet beoogd.
Met het wetsvoorstel ‘Bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur’ wordt onder meer geregeld dat artikel 2:4 lid 2 van de Awb niet langer van toepassing is op de beraadslaging en stemming in de gemeenteraad. Dat artikel verplicht bestuursorganen om ertegen te waken dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. Na de wetswijziging ligt het zwaartepunt van de toets op de onthoudingsplicht van het raadslid zelf.
Huidige toets aan de hand van de zorgplicht van de raad
Voor de beoordeling of ongeoorloofde beïnvloeding van een raadsbesluit heeft plaatsgevonden, zijn in de huidige situatie twee wetsartikelen beslissend. De in artikel 2:4 lid 2 Awb vastgelegde zorgplicht vormt de primaire toetsingsnorm. Voor de invulling van het daarin gehanteerde begrip “persoonlijk belang” sluit de bestuursrechter aan bij artikel 28 lid 1, aanhef en onder a, van de Gemeentewet. Daarin is bepaald dat een raadslid niet deelneemt aan de stemming over een aangelegenheid die hem persoonlijk aangaat. Deze bepaling wordt strikt uitgelegd, nu daarbij het fundamentele recht van een raadslid om deel te nemen aan een stemming wordt ingeperkt.
Volgens inmiddels vaste jurisprudentie betekent het enkele feit dat een raadslid belanghebbende is bij een besluit, in het algemeen niet dat hij zich zou moeten onthouden van deelname aan de besluitvorming. Dit zou volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State afbreuk doen aan de taak en de fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger en daarmee aan het democratisch proces. Een verplichting om zich te onthouden van deelname aan de besluitvorming en aan stemmingen kan slechts aan de orde zijn indien zich bijkomende omstandigheden voordoen die maken de behartiging van het persoonlijk belang van een raadslid in bijzondere mate aan de orde is. Een besluit is dan slechts in strijd met artikel 2:4 lid 2 Awb indien aannemelijk is dat de betrokken volksvertegenwoordiger de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed.
Straks ligt de nadruk op de onthoudingsplicht van het raadslid zelf
Het wetsvoorstel zou met zich brengen dat de bestuursrechter artikel 2:4 lid 2 Awb buiten beschouwing dient te laten bij het toetsen van de rechtmatigheid van besluiten. Op deze wijze wordt volgens de regering “het lex specialis karakter van artikel 28 Gemeentewet onderkend”. Daar komt bij dat het niet wenselijk wordt geacht dat de raad als bestuursorgaan verantwoordelijk is voor het handelen van zijn leden, omdat de raad geen instrumenten heeft om hen van stemming uit te sluiten. De nadruk in de toetsing komt in die zin meer te liggen op de onthoudingsplicht van het individuele raadslid.
Dit alles laat onverlet dat ongeoorloofde beïnvloeding door raadsleden met een persoonlijk belang ook na de wetswijziging moet kunnen leiden tot de vaststelling dat een besluit onrechtmatig is. Naar aanleiding van vragen van de Tweede Kamer merkt de regering daarover op dat de bestuursrechter “net als nu” kan toetsen of een raadslid mocht meestemmen. Het overtreden van de onthoudingsplicht door een raadslid zal volgens haar “ook zonder toepassing van artikel 2:4 Awb leiden tot een vernietigbaar besluit”. Hoewel de bepalingen niet dezelfde normadressaat hebben, lijkt een materiële wijziging in zoverre dus niet beoogd.