In een eerder blog stonden we kort stil bij een aangekondigde wijziging van het systeem van de omgevingsvergunning voor het bouwen in de Omgevingswet. In dit blog gaan we dieper in op de splitsing van de "bouwvergunning" (omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen) in twee delen en beantwoorden we de vraag of dit volgens ons een goed idee is.
Splitsing in twee deel-bouwvergunningen
De Minister van Infrastructuur en Milieu stelt in haar brief van 19 mei 2016 dat de vergunningplicht voor bouwactiviteiten een nieuwe opzet zal krijgen in de Omgevingswet en in het Besluit bouwwerken leefomgeving. De Minister wil via de invoeringswet de vergunning voor de activiteit bouwen splitsen in twee verschillende onderdelen: enerzijds een vergunning die ziet op de technische regels voor een bouwwerk en anderzijds een vergunning die ziet op de regels van het omgevingsplan (kort gezegd: de opvolger van het huidige bestemmingsplan).
Net als nu het geval is, zullen bepaalde bouwactiviteiten vergunningvrij zijn. De vergunningplichtige gevallen zullen worden aangewezen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Hoewel details op dit moment ontbreken (de inhoud van de invoeringswet is nog niet bekend), lijkt het de bedoeling te zijn dat voor een vergunningplichtige bouwactiviteit twee verschillende vergunningen nodig zullen zijn: de 'technische bouwvergunning' en de 'omgevingsplan-bouwvergunning'.
Technische bouwvergunning
De technische bouwvergunning zal vermoedelijk inhouden dat het bouwplan voor het te bouwen bouwwerk wordt getoetst aan de technische voorschriften die te gelden hebben (op grond van het Bbl). Als het bouwplan deze technische toets doorstaat, dan zal de technische bouwvergunning verleend worden, zo kunnen we ons voorstellen.
Omgevingsplan-bouwvergunning
Hetzelfde zal gelden voor de omgevingsplan-bouwvergunning. Als het bouwplan in overeenstemming is met de regels zoals deze in het omgevingsplan zijn opgenomen (bijvoorbeeld regels die zien op ruimtelijke ordening, stedenbouwkundige/monumentale aspecten en welstand) dan zal ook die vergunning verleend worden. Het lijkt bovendien de bedoeling te zijn dat gemeenten zelf mogen bepalen of een omgevingsplan-bouwvergunning nodig is. Het omgevingsplan kan regelen (wellicht door omissie) dat een vergunningplicht niet te gelden heeft voor bepaalde bouwactiviteiten. De Minister geeft in de bovengenoemde brief de handreiking dat een vergunningplicht achterwege kan blijven "wanneer de regels in het omgevingsplan concreet, beperkt in aantal en overzichtelijk zijn".
Mogelijkheid aanvraag en besluit
Van belang is voorts dat de initiatiefnemer tegelijkertijd de technische bouwvergunning en de omgevingsplan-bouwvergunning kan aanvragen. Vervolgens zal het bevoegd gezag daar een besluit op nemen, hetgeen kan leiden tot het (de facto of de jure) verlenen van een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit.
Terug naar artikel 56a van de Woningwet
Als de hiervoor beschreven regeling u bekend voorkomt, dan is dat juist. Deze splitsing in twee 'fasen' van een bouwvergunning en twee toetsingskaders was voorheen (voor de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht - Wabo) sinds 2003 opgenomen in de artikelen 56a en 56b van de Woningwet. De initiatiefnemer kon er toen voor kiezen om een bouwvergunning in twee fasen aan te vragen. De reden voor het opnemen van de mogelijkheid een bouwvergunning in twee fasen aan te vragen, was dat de aanvrager zijn ontwerpkosten voor de bouwtechnische uitwerking van het bouwplan kon beperken tot hij zeker wist dat de bouwvergunning niet op ruimtelijke gronden werd geweigerd (Kamerstukken II 1998, 1999, 26 734, nr. 3, p. 10).
De bouwvergunning eerste fase werd verleend als het bouwplan in overeenstemming was met (kort gezegd) het bestemmingsplan of de krachtens dat plan gestelde eisen, de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening en de welstandscriteria. De bouwvergunning tweede fase werd verleend als werd voldaan aan de voorschriften van het Bouwbesluit en aan de niet-stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening. Met de bouw van het bouwwerk waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft, kon worden begonnen wanneer de gemeente positief had beslist op zowel de aanvraag voor de eerste fase als de aanvraag voor de tweede fase. Vanaf dat moment beschikte de aanvrager over de wettelijk vereiste bouwvergunning.
Dit stelsel kende wel een risico voor de initiatiefnemer. In het stelsel van de gefaseerde bouwvergunning onder de oude Woningwet kon de situatie zich voordoen dat de bouwvergunning eerste fase was verleend, waardoor was bepaald dat er geen sprake was van strijd met het bestemmingsplan, maar dat het bouwplan moest worden aangepast om aan bepaalde technische voorschriften te voldoen (bijvoorbeeld de brandveiligheidsvoorschriften). De procedure voor de bouwvergunning eerste fase moest vervolgens opnieuw worden doorlopen voor zover de wijzigingen ruimtelijk relevant waren (op grond van artikel 56a, achtste lid van de Woningwet [oud]). Dit risico kwam geheel voor rekening van de aanvrager van een gefaseerd te verlenen bouwvergunning, omdat het ook zijn keuze was om de bouwvergunning gefaseerd aan te vragen.
Een verschil met het oude systeem is dat het voorheen de keuze was van de aanvrager om de bouwvergunning in twee fasen aan te vragen, terwijl het (volgens de door de Minister gebruikte formulering) de bedoeling lijkt te zijn dat onder de Omgevingswet de aanvrager ervoor kan kiezen om de omgevingsvergunning voor het bouwen niet in twee fasen aan te vragen. De keuzemogelijkheid lijkt derhalve te worden omgekeerd.
Onze gedachten over de bouwvergunning in twee fasen
De aankondiging van de herintroductie van de bouwvergunning in twee fasen heeft tot enige kritiek geleid. In zijn artikel van 17 juli 2016 voert professor Nijmeijer aan dat de juridische scheiding tussen toetsingsgronden die samenhangen met één activiteit, namelijk de bouwactiviteit, en het werken met twee afzonderlijke vergunningen wringt (Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer, 'Een nieuwe opzet voor de omgevingsvergunning voor bouwen in de Omgevingswet? Eenvoudiger gezegd dan gedaan', Bouwrecht 2016/56, 17 juli 2016). Dit terwijl er in de Wabo juist bewust van is afgezien. Nijmeijer geeft de Minister in overweging de invoering van twee omgevingsvergunningen voor een enkele activiteit niet door te voeren. Een dergelijk systeem zou op gespannen voet staan met de vereenvoudiging die de Omgevingswet als doel zou hebben.
In de Wabo is thans de mogelijkheid opgenomen om een omgevingsvergunning in fasen aan te vragen, waarbij de aanvrager de mogelijkheid heeft om te kiezen welke te onderscheiden activiteiten hij per fase aanvraagt. Deze regeling is omwille van de flexibiliteit in de Wabo opgenomen. Onder de Wabo heeft namelijk te gelden dat een omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit niet zelfstandig kan worden verleend als die activiteit ook kan worden gekwalificeerd als een andere activiteit waar een omgevingsvergunning voor nodig is (Kamerstukken II, 2006, 2007, 30 844, nr. 3, p. 93). Anders gezegd, als activiteiten onlosmakelijk met elkaar samenhangen dan dient de aanvraag om een omgevingsvergunning op alle onlosmakelijk samenhangende activiteiten betrekking te hebben. Door een mogelijkheid op te nemen om de verschillende activiteiten gefaseerd aan te vragen, zou de aanvrager beschikken over een zekere mate van flexibiliteit. Van belang is wel dat de faseringsregeling uit de Wabo ziet op activiteiten en niet op de toetsingskaders die worden gehanteerd. De faseringsregeling uit de oude Woningwet zag daarentegen juist wel op de toetsingskaders die werden gehanteerd. De faseringsregeling in de Omgevingswet (zoals aangekondigd door de Minister) ziet ook op verschillende toetsingskaders: technische eisen uit het Bbl en overige eisen uit het omgevingsplan.
Terugkeer naar de faseringsregeling
De regeling van onlosmakelijke samenhang, zoals hierboven beschreven, komt niet terug in de Omgevingswet (Kamerstukken II, 2013, 2014, 33 962, nr. 3, pp. 161-162). De regeling wordt nu al als complex en onvoldoende flexibel ervaren. Omdat de Omgevingswet nog meer vergunningplichtige activiteiten aan het stelsel van de omgevingsvergunning zal toevoegen, zou dit leiden tot een onwerkbare situatie. Vanwege het vervallen van de regeling van onlosmakelijke samenhang is er ook geen aanleiding om een faseringsregeling voor activiteiten in de Omgevingswet op te nemen. De initiatiefnemer mag onder de Omgevingswet namelijk zelf bepalen wanneer hij een omgevingsvergunning voor de verschillende activiteiten aanvraagt.
Wij denken dat de faseringsregeling uit de oude Woningwet niet is teruggekomen in de Wabo, omdat de Wabo dan zowel een fasering zou kennen voor activiteiten als een fasering die zou zien op toetsingskaders voor activiteiten. Een dergelijke regeling zou wellicht te gecompliceerd zijn geweest. Omdat de faseringsregeling voor activiteiten uit de Wabo niet terugkeert in de Omgevingswet (vanwege het vervallen van de onlosmakelijke samenhang) is het mogelijk dat de Minister ruimte heeft gezien voor het opnemen van een 'nieuwe' faseringsregeling omwille van de flexibiliteit voor de initiatiefnemer. Dat juichen wij toch toe, ook al is de kritiek van Nijmeijer (splitsing bouwvergunning doet afbreuk aan de vereenvoudigingsdoelstelling) op zich terecht. Zeker bij bouwprojecten is het voor een initiatiefnemer namelijk raadzaam om eerst te laten beoordelen of een voorgestaan project op grond van het omgevingsplan mogelijk is, voordat de initiatiefnemer hoge kosten maakt aan het opstellen van een bouwplan dat vervolgens niet mogelijk blijkt te zijn. Een terugkeer naar de faseringsregeling zoals deze in de oude Woningwet was opgenomen, is volgens ons dan ook goed te begrijpen.
Conclusie
Het lijkt erop dat de bouwvergunning in twee fasen zal terugkeren in de Omgevingswet. Hoewel we voor de precieze inhoud moeten wachten op de invoeringswet, waarin de regeling zal worden opgenomen, vermoeden wij dat de regeling vergelijkbaar zal zijn met het stelsel van gefaseerde bouwvergunning zoals het in de oude Woningwet (voor de inwerkingtreding van de Wabo) was opgenomen. Het systeem van omgevingsvergunningverlening op grond van de Omgevingswet zal hierdoor wellicht minder eenvoudig worden, maar de initiatiefnemer zal hierdoor wel meer flexibiliteit hebben. De bouwvergunning in twee delen is volgens ons dus toch een goed idee.
Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen over de bouwvergunning of de Omgevingswet? Gespecialiseerd advocaat Jamaal Mohuddy voorziet u graag van meer informatie.
In een eerder blog stonden we kort stil bij een aangekondigde wijziging van het systeem van de omgevingsvergunning voor het bouwen in de Omgevingswet. In dit blog gaan we dieper in op de splitsing van de "bouwvergunning" (omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen) in twee delen en beantwoorden we de vraag of dit volgens ons een goed idee is.
Splitsing in twee deel-bouwvergunningen
De Minister van Infrastructuur en Milieu stelt in haar brief van 19 mei 2016 dat de vergunningplicht voor bouwactiviteiten een nieuwe opzet zal krijgen in de Omgevingswet en in het Besluit bouwwerken leefomgeving. De Minister wil via de invoeringswet de vergunning voor de activiteit bouwen splitsen in twee verschillende onderdelen: enerzijds een vergunning die ziet op de technische regels voor een bouwwerk en anderzijds een vergunning die ziet op de regels van het omgevingsplan (kort gezegd: de opvolger van het huidige bestemmingsplan).
Net als nu het geval is, zullen bepaalde bouwactiviteiten vergunningvrij zijn. De vergunningplichtige gevallen zullen worden aangewezen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Hoewel details op dit moment ontbreken (de inhoud van de invoeringswet is nog niet bekend), lijkt het de bedoeling te zijn dat voor een vergunningplichtige bouwactiviteit twee verschillende vergunningen nodig zullen zijn: de 'technische bouwvergunning' en de 'omgevingsplan-bouwvergunning'.
Technische bouwvergunning
De technische bouwvergunning zal vermoedelijk inhouden dat het bouwplan voor het te bouwen bouwwerk wordt getoetst aan de technische voorschriften die te gelden hebben (op grond van het Bbl). Als het bouwplan deze technische toets doorstaat, dan zal de technische bouwvergunning verleend worden, zo kunnen we ons voorstellen.
Omgevingsplan-bouwvergunning
Hetzelfde zal gelden voor de omgevingsplan-bouwvergunning. Als het bouwplan in overeenstemming is met de regels zoals deze in het omgevingsplan zijn opgenomen (bijvoorbeeld regels die zien op ruimtelijke ordening, stedenbouwkundige/monumentale aspecten en welstand) dan zal ook die vergunning verleend worden. Het lijkt bovendien de bedoeling te zijn dat gemeenten zelf mogen bepalen of een omgevingsplan-bouwvergunning nodig is. Het omgevingsplan kan regelen (wellicht door omissie) dat een vergunningplicht niet te gelden heeft voor bepaalde bouwactiviteiten. De Minister geeft in de bovengenoemde brief de handreiking dat een vergunningplicht achterwege kan blijven "wanneer de regels in het omgevingsplan concreet, beperkt in aantal en overzichtelijk zijn".
Mogelijkheid aanvraag en besluit
Van belang is voorts dat de initiatiefnemer tegelijkertijd de technische bouwvergunning en de omgevingsplan-bouwvergunning kan aanvragen. Vervolgens zal het bevoegd gezag daar een besluit op nemen, hetgeen kan leiden tot het (de facto of de jure) verlenen van een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit.
Terug naar artikel 56a van de Woningwet
Als de hiervoor beschreven regeling u bekend voorkomt, dan is dat juist. Deze splitsing in twee 'fasen' van een bouwvergunning en twee toetsingskaders was voorheen (voor de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht - Wabo) sinds 2003 opgenomen in de artikelen 56a en 56b van de Woningwet. De initiatiefnemer kon er toen voor kiezen om een bouwvergunning in twee fasen aan te vragen. De reden voor het opnemen van de mogelijkheid een bouwvergunning in twee fasen aan te vragen, was dat de aanvrager zijn ontwerpkosten voor de bouwtechnische uitwerking van het bouwplan kon beperken tot hij zeker wist dat de bouwvergunning niet op ruimtelijke gronden werd geweigerd (Kamerstukken II 1998, 1999, 26 734, nr. 3, p. 10).
De bouwvergunning eerste fase werd verleend als het bouwplan in overeenstemming was met (kort gezegd) het bestemmingsplan of de krachtens dat plan gestelde eisen, de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening en de welstandscriteria. De bouwvergunning tweede fase werd verleend als werd voldaan aan de voorschriften van het Bouwbesluit en aan de niet-stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening. Met de bouw van het bouwwerk waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft, kon worden begonnen wanneer de gemeente positief had beslist op zowel de aanvraag voor de eerste fase als de aanvraag voor de tweede fase. Vanaf dat moment beschikte de aanvrager over de wettelijk vereiste bouwvergunning.
Dit stelsel kende wel een risico voor de initiatiefnemer. In het stelsel van de gefaseerde bouwvergunning onder de oude Woningwet kon de situatie zich voordoen dat de bouwvergunning eerste fase was verleend, waardoor was bepaald dat er geen sprake was van strijd met het bestemmingsplan, maar dat het bouwplan moest worden aangepast om aan bepaalde technische voorschriften te voldoen (bijvoorbeeld de brandveiligheidsvoorschriften). De procedure voor de bouwvergunning eerste fase moest vervolgens opnieuw worden doorlopen voor zover de wijzigingen ruimtelijk relevant waren (op grond van artikel 56a, achtste lid van de Woningwet [oud]). Dit risico kwam geheel voor rekening van de aanvrager van een gefaseerd te verlenen bouwvergunning, omdat het ook zijn keuze was om de bouwvergunning gefaseerd aan te vragen.
Een verschil met het oude systeem is dat het voorheen de keuze was van de aanvrager om de bouwvergunning in twee fasen aan te vragen, terwijl het (volgens de door de Minister gebruikte formulering) de bedoeling lijkt te zijn dat onder de Omgevingswet de aanvrager ervoor kan kiezen om de omgevingsvergunning voor het bouwen niet in twee fasen aan te vragen. De keuzemogelijkheid lijkt derhalve te worden omgekeerd.
Onze gedachten over de bouwvergunning in twee fasen
De aankondiging van de herintroductie van de bouwvergunning in twee fasen heeft tot enige kritiek geleid. In zijn artikel van 17 juli 2016 voert professor Nijmeijer aan dat de juridische scheiding tussen toetsingsgronden die samenhangen met één activiteit, namelijk de bouwactiviteit, en het werken met twee afzonderlijke vergunningen wringt (Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer, 'Een nieuwe opzet voor de omgevingsvergunning voor bouwen in de Omgevingswet? Eenvoudiger gezegd dan gedaan', Bouwrecht 2016/56, 17 juli 2016). Dit terwijl er in de Wabo juist bewust van is afgezien. Nijmeijer geeft de Minister in overweging de invoering van twee omgevingsvergunningen voor een enkele activiteit niet door te voeren. Een dergelijk systeem zou op gespannen voet staan met de vereenvoudiging die de Omgevingswet als doel zou hebben.
In de Wabo is thans de mogelijkheid opgenomen om een omgevingsvergunning in fasen aan te vragen, waarbij de aanvrager de mogelijkheid heeft om te kiezen welke te onderscheiden activiteiten hij per fase aanvraagt. Deze regeling is omwille van de flexibiliteit in de Wabo opgenomen. Onder de Wabo heeft namelijk te gelden dat een omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit niet zelfstandig kan worden verleend als die activiteit ook kan worden gekwalificeerd als een andere activiteit waar een omgevingsvergunning voor nodig is (Kamerstukken II, 2006, 2007, 30 844, nr. 3, p. 93). Anders gezegd, als activiteiten onlosmakelijk met elkaar samenhangen dan dient de aanvraag om een omgevingsvergunning op alle onlosmakelijk samenhangende activiteiten betrekking te hebben. Door een mogelijkheid op te nemen om de verschillende activiteiten gefaseerd aan te vragen, zou de aanvrager beschikken over een zekere mate van flexibiliteit. Van belang is wel dat de faseringsregeling uit de Wabo ziet op activiteiten en niet op de toetsingskaders die worden gehanteerd. De faseringsregeling uit de oude Woningwet zag daarentegen juist wel op de toetsingskaders die werden gehanteerd. De faseringsregeling in de Omgevingswet (zoals aangekondigd door de Minister) ziet ook op verschillende toetsingskaders: technische eisen uit het Bbl en overige eisen uit het omgevingsplan.
Terugkeer naar de faseringsregeling
De regeling van onlosmakelijke samenhang, zoals hierboven beschreven, komt niet terug in de Omgevingswet (Kamerstukken II, 2013, 2014, 33 962, nr. 3, pp. 161-162). De regeling wordt nu al als complex en onvoldoende flexibel ervaren. Omdat de Omgevingswet nog meer vergunningplichtige activiteiten aan het stelsel van de omgevingsvergunning zal toevoegen, zou dit leiden tot een onwerkbare situatie. Vanwege het vervallen van de regeling van onlosmakelijke samenhang is er ook geen aanleiding om een faseringsregeling voor activiteiten in de Omgevingswet op te nemen. De initiatiefnemer mag onder de Omgevingswet namelijk zelf bepalen wanneer hij een omgevingsvergunning voor de verschillende activiteiten aanvraagt.
Wij denken dat de faseringsregeling uit de oude Woningwet niet is teruggekomen in de Wabo, omdat de Wabo dan zowel een fasering zou kennen voor activiteiten als een fasering die zou zien op toetsingskaders voor activiteiten. Een dergelijke regeling zou wellicht te gecompliceerd zijn geweest. Omdat de faseringsregeling voor activiteiten uit de Wabo niet terugkeert in de Omgevingswet (vanwege het vervallen van de onlosmakelijke samenhang) is het mogelijk dat de Minister ruimte heeft gezien voor het opnemen van een 'nieuwe' faseringsregeling omwille van de flexibiliteit voor de initiatiefnemer. Dat juichen wij toch toe, ook al is de kritiek van Nijmeijer (splitsing bouwvergunning doet afbreuk aan de vereenvoudigingsdoelstelling) op zich terecht. Zeker bij bouwprojecten is het voor een initiatiefnemer namelijk raadzaam om eerst te laten beoordelen of een voorgestaan project op grond van het omgevingsplan mogelijk is, voordat de initiatiefnemer hoge kosten maakt aan het opstellen van een bouwplan dat vervolgens niet mogelijk blijkt te zijn. Een terugkeer naar de faseringsregeling zoals deze in de oude Woningwet was opgenomen, is volgens ons dan ook goed te begrijpen.
Conclusie
Het lijkt erop dat de bouwvergunning in twee fasen zal terugkeren in de Omgevingswet. Hoewel we voor de precieze inhoud moeten wachten op de invoeringswet, waarin de regeling zal worden opgenomen, vermoeden wij dat de regeling vergelijkbaar zal zijn met het stelsel van gefaseerde bouwvergunning zoals het in de oude Woningwet (voor de inwerkingtreding van de Wabo) was opgenomen. Het systeem van omgevingsvergunningverlening op grond van de Omgevingswet zal hierdoor wellicht minder eenvoudig worden, maar de initiatiefnemer zal hierdoor wel meer flexibiliteit hebben. De bouwvergunning in twee delen is volgens ons dus toch een goed idee.
Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen over de bouwvergunning of de Omgevingswet? Gespecialiseerd advocaat Jamaal Mohuddy voorziet u graag van meer informatie.