In afdeling 16.4 van de Omgevingswet (hierna Ow) is de regeling opgenomen van de milieueffectrapportage voor plannen en programma's enerzijds en voor projecten anderzijds. Die regeling is nader uitgewerkt in hoofdstuk 9 en 10 van het Ontwerp omgevingsbesluit, consultatieversie van 1 juli 2016 (hierna Ob).

De basis van de regelgeving voor de milieueffectrapportage (mer) voor projecten is (van oudsher) neergelegd in de EU-richtlijn voor openbare en particuliere projecten van 27 juni 1985 zoals laatstelijk aangepast op 13 december 2011 (richtlijn 2011/92/EU) (hierna mer-richtlijn) en voor plannen en programma's in de EU-richtlijn 2001/42/EG (hierna smb-richtlijn).

Deze richtlijnen, zoals thans geïmplementeerd in de Wet milieubeheer (hierna Wm) en straks de Ow en Ob, geven aan wanneer voor het vaststellen van een plan en programma of voor het nemen van een besluit voor een project een milieueffectrapport (MER) moet worden opgesteld. Het MER brengt samengevat de milieugevolgen van een plan/programma in beeld voordat het wordt vastgesteld of een besluit over het project wordt genomen. Het dient ertoe om de besluitvorming te faciliteren en het bevoegd gezag in staat te stellen de milieugevolgen op een volwaardige wijze bij haar afwegingen te betrekken. Alleen plannen, programma's en projecten met aanzienlijke gevolgen voor het milieu worden aan een mer onderworpen, zoals nader aangegeven in de wettelijke regelingen. Onderstaand zal de regeling neergelegd in de Ow en het Ob (stand van zaken medio september 2016) worden besproken.

1. De milieueffectrapportage voor plannen en programma's

Paragraaf 16.4.1 Ow regelt de mer voor plannen en programma's. Als plannen en programma's worden onder de Ow in ieder geval de omgevingsvisie, een (vrijwillig of verplicht) programma, een omgevingsplan en een voorkeursbeslissing (bij een projectbesluit) aangemerkt (artikel 16.34 Ow). Specifieke plannen of programma's zijn uitgezonderd van de mer- en mer-beoordelings-plicht, zoals nationale defensieactiviteiten (artikel 16.35 Ow).

Voor de volgende plannen en programma's maakt het bevoegd gezag bij de voorbereiding daarvan een plan-MER:

• indien dat plan of programma het kader vormt voor de te nemen besluiten voor projecten die in bijlage V van het Ob zijn aangewezen als mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig (art 16.36 lid 1 Ow). Onder punt 3 wordt nader op deze in bijlage V aangewezen projecten in gegaan. Het begrip "kaderstellend" wordt ook op dit moment gehanteerd. Er is sprake van kaderstelling, ook indien er weliswaar geen sprake is van een strikte wettelijke binding, maar het plan of programma wel "de toon" zet voor de vervolgbesluitvorming;
• indien op grond van de Wet natuurbescherming een passende beoordeling moet worden gemaakt (art 16.36 lid 2 Ow).

Niet voor elk plan of programma behoeft een MER te worden opgesteld. Soms kan een plan-mer-beoordeling volstaan. De plan-mer-beoordeling is overigens voor plannen en programma's nieuw en kennen we op dit moment alleen bij een project-mer.

De plan-mer-beoordeling ziet op een beoordeling of een plan of programma aanzienlijke milieugevolgen kan hebben. Indien daarvan sprake is zal een MER moeten worden opgesteld. Of daarvan sprake is moet beoordeeld worden aan de hand van de criteria van bijlage II van de smb-richtlijn. De twee hoofdcriteria in bijlage II smb-richtlijn betreffen: 

• De kenmerken van het betrokken plan of programma;
• De kenmerken van de effecten en van de gebieden die door het betrokken plan of programma kunnen worden beïnvloed.

In de volgende gevallen is een plan-mer-beoordeling voor plannen en programma's aan de orde:

• voor plannen of programma's die het kader vormen voor andere projecten dan die aangewezen in bijlage V van het Ob (art 16.36 lid 4 Ow).

Indien het plan of programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben, zal in dit geval een plan-MER moeten worden opgesteld. Of daarvan sprake is zal per geval moeten worden bezien;

• Voor plannen en programma's die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau of indien het gaat om kleine wijzigingen van bestaande plannen of programma's (art 16.36 lid 3 Ow).

Indien deze géén aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, kan een plan-mer-beoordeling volstaan. Het Ob geeft invulling aan het begrip kleine gebieden op lokaal niveau. Het moet gaan om een plan of programma op gemeentelijk niveau, dat bovendien niet de gehele gemeente beslaat (art 9.1 lid 3 Ob). Bij het beoordelen of er sprake is van een kleine wijziging van een plan of programma, dient in ieder geval de context van het plan of programma dat wordt gewijzigd te worden betrokken en de waarschijnlijkheid dat de wijziging aanzienlijke milieueffecten zal hebben (art 9.1 lid 4 Ob).

Verder regelt de Ow:

• De raadpleging over de reikwijdte en detailniveau van de informatie in het plan-MER (art 16.38)
• De verplichte advisering door de Commissie voor de mer over het plan-MER (artikel 16.39);
• Dat de inhoud van het plan-MER kan worden afgestemd op de mate van detailniveau van het plan of programma en dat gebruik mag worden gemaakt van andere milieueffectrapporten, mits deze voldoen aan de eisen neergelegd in de paragraaf 16.4.1 van de Ow, net zoals dat thans het geval is (art 16.37);
• Het verplicht toepassen van afdeling 3.4 Awb bij de voorbereiding van een mer-plichtig plan of programma (artikel 16.40);
• Het feit dat het plan of programma niet door het bevoegd gezag mag worden vastgesteld indien het plan-MER redelijkerwijs niet aan het plan of programma ten grondslag kan worden gelegd, net zoals dat thans het geval is (art 16.41).

De verplichte kennisgeving bij de start van de plan-mer is vervallen.

In het Ob zijn nadere regels over een aantal aspecten opgenomen, zoals het vragen van advies aan de Commissie voor de mer. Dat advies dient uiterlijk te worden gevraagd op het moment van terinzagelegging van het plan-MER. De Commissie voor de mer dient binnen zes weken over het MER te adviseren (art 9.2 Ob). Hoofdstuk 10 van het Ob bevat overigens regels over de samenstelling en werkwijze van Commissie voor de mer.

De inhoudseisen van het plan-MER zijn neergelegd in artikel 9.3 Ob. Een nieuw onderdeel betreft sub i: "een beschrijving van de voorgenomen monitoringsmaatregelen". In de Nota van Toelichting bij het Ob (NvT) wordt aangegeven dat in de Ow op dit moment een grondslag ontbreekt voor het stellen van regels voor monitoring bij de mer. Men is voornemens om die grondslag te regelen in de Invoeringswet Ow.

Verder stelt het Ob eisen aan de besluitvorming en de inhoud van het plan of programma waarbij een plan-MER is opgesteld (art 9.4 Ob) In het betrokken plan of programma moet het bevoegd gezag aangeven hoe rekening is gehouden met de inhoud van het plan-MER en het advies van de Commissie voor de mer. Verder moet het plan of programma in ieder geval een samenvatting bevatten van de milieuoverwegingen die zijn betrokken bij het vaststellen van het plan of programma en een samenvatting van de redenen van de gemaakte keuzes waarbij de redelijke alternatieven die in het plan-MER zijn bezien worden betrokken. Indien aan de orde zal het plan of programma ook de monitoringsmaatregelen moeten bevatten (art 9.4 Ob).

2. De milieueffectrapportage voor projecten

Paragraaf 16.4.2 Ow regelt de mer bij projecten. Projecten zijn gedefinieerd in de bijlage bij de Ow en betreffen samengevat uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van installaties of werken en andere activiteiten in de fysieke leefomgeving.

Bij projecten dient een project-MER te worden opgesteld:

• Indien het project als MER-plichtig in bijlage V van het Ob is aangemerkt (art 16.43 lid a sub a Ow). Op bijlage V wordt onder punt 3 ingegaan.

Bij projecten dient een mer-beoordeling te worden opgesteld:

• Indien het project als mer-beoordelingsplichtig in bijlage V van het Ob is aangemerkt (art 16.43 lid 1 sub b Ow). Er is daarbij nog maar een mer-beoordelingsprocedure. De vormvrije mer-beoordeling is niet langer aan de orde, nu er voor de mer- beoordelingsplichtige projecten in bijlage V van het Ob geen drempels zijn opgenomen, zoals nu nog wel in de D-lijst van het Besluit milieueffectrapportage. Of een project aanzienlijke milieueffecten kan hebben wordt door het bevoegd gezag aan de hand van de criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn, zoals dat ook thans het geval is, beoordeeld (art 16.43 lid 2 Ow). Als het antwoord positief is, dient een project-MER te worden opgesteld.

Het bevoegd gezag kan een ontheffing verlenen van de verplichting tot het opstellen van een project-MER indien het algemeen belang het onmiddellijk uitvoeren van het project noodzakelijk maakt (art 16.44 Ow); een soortgelijke mogelijkheid is ook thans in de wet is opgenomen.

Verder regelt de Ow:

• Dat degene die voornemens is een aanvraag voor een mer-(beoordelings)plichtig project in te dienen, dat zo spoedig als mogelijk aan het bevoegd gezag bericht (art 16.45)
• Dat er alleen een advies over de reikwijdte en detailniveau op verzoek van de aanvrager aan de orde is (art 16.46);
• De facultatieve advisering over het project-MER op verzoek van het bevoegd gezag door de Commissie voor de mer (art 16.47);
• Dat degene die het project-MER moet opstellen gebruik kan maken van andere milieueffectrapporten, mits deze voldoen aan de eisen neergelegd in paragraaf 16.4.2 van de Ow en derhalve in ieder geval voldoende actueel zijn (art 16.48);
• Het verplicht toepassen van afdeling 3.4 van de Awb op de voorbereiding van een besluit waarvoor een project-MER moet worden opgesteld (art 16.50)
• Dat een aanvraag om een besluit wordt aangehouden, indien een project-MER of een mer-beoordeling had moeten zijn opgesteld en deze bij de aanvraag ontbreekt. Een besluit om de aanvraag buiten behandeling te stellen wordt de aanvrager bekend gemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn is verstreken (art 16.49).

De inhoud van de artikelen 9.8 tot en met 9.14 Ob zijn gereserveerd, vanwege implementatie van de EU-richtlijn 2014/52 die de mer-richtlijn op onderdelen van een up-date voorziet. Het betreft de volgende onderwerpen aangaande het project-mer: "inhoud mededeling voornemen", "raadpleging reikwijdte en detailniveau", "advies Commissie voor de mer", "elektronische beschikbaarstelling en kennisgeving", "inhoud project-MER" en "inhoud besluit". Deze richtlijn moet uiterlijk op 16 mei 2017 in de Nederlandse regelgeving zijn gïmplementeerd. Die datum ligt derhalve ver voor de inwerkingtreding van de Ow (thans gepland voor 2019), zodat deze artikelen in de Invoeringswet en Invoeringsbesluit Omgevingswet zullen worden aangevuld. Op dat punt ligt thans een wetsvoorstel ter wijziging van de Wm voor (TK 34 287).

3. bijlage V van het Ob: aanwijzing van projecten waarvoor een mer-plicht en mer-beoordelingsplicht geldt

De aanwijzing van de mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige projecten zijn in een lijst, namelijk in bijlage V van het Ob, geïntegreerd. Er is derhalve geen onderscheid van de C- en D- lijst, zoals in het huidige Besluit milieueffectrapportage.

De lijsten konden in elkaar worden geschoven, aangezien:

• Alleen de mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige projecten in bijlage V van het Ob zijn opgesomd en de Ow vervolgens aangeeft wanneer een plan of programma plan-mer-(beoordelings)plichtig is;
• Er nog maar een procedure voor een mer-beoordeling is opgenomen, zodat de kolom met drempels in de huidige D-lijst in het Besluit milieueffectrapportage geen functie meer heeft.

In bijlage V van het Ob zijn ongeveer 98 projecten onderverdeeld in 13 categorieën opgenomen, waaronder bijvoorbeeld de categorieën "energie-industrie", "chemische industrie" en "infrastructuur en ruimte". Behoudens de afwezigheid van drempels bij de mer-beoordeling zijn er verder geen wezenlijke wijzigingen beoogd ten opzichte van de huidige C- en D-lijst zoals opgenomen in het huidige Besluit milieueffectrapportage. Aan het eind van de lijst is ook een omzettingstabel opgenomen.

De lijst in bijlage V van het Ob bestaat verder uit vier kolommen, waarvan kolom 1 het project nader duidt en kolom 2 aangeeft wanneer een MER moet worden uitgevoerd, waarbij soms een specifiek bereik relevant is (bepaalde capaciteit bij installaties of bijvoorbeeld een minimum aantal dieren bij veehouderijen).

Kolom 3 geeft aan of er een mer-beoordeling moet worden verricht. Zoals gezegd bevat deze kolom 3 géén drempels meer, behoudens drie projecten genoemd onder de categorie K ("waterbeheer") namelijk K7, K8 en K9. Deze projecten gaan samengevat over wijziging van de Maatgevende Peil Verwachting of streefpeil van de aldaar geduide wateren.

Bij de beoordeling of een project mer-plichtig is (kolom 2) of mer-beoordelingsplichtig (kolom 3) dient het gehele project in beschouwing te worden genomen, inclusief eventuele grensoverschrijdende onderdelen daarvan (art 9.6 lid 2 Ob).

De laatste kolom 4 in bijlage V geeft het besluit aan dat betrekking heeft op de mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige projecten (zie ook art 9.5 lid 3 Ob). Voor elk project is het de bedoeling geweest in ieder geval één besluit aan te wijzen, naast de hierboven beschreven generieke aanwijzing waarbij een MER of een mer-beoordeling wordt opgesteld.  Als in deze kolom 4 meerdere besluiten staan opgesomd, zijn deze gescheiden door het woord "of", hetgeen betekent dat de plicht voor het opstellen voor het MER of de mer-beoordeling slechts geldt voor één besluit. Dat is dan bij voorkeur het eerste (aangewezen) besluit dat voor het project wordt genomen, zodat de milieu-informatie zo vroeg als mogelijk in de besluitvorming kan worden meegenomen. Gezien de aanhef van de kop van kolom 4, wordt in ieder geval als een dergelijk besluit beschouwd het (gemeentelijk) projectbesluit met uitzondering van het projectbesluit dat wordt vastgesteld door het dagelijks bestuur van het waterschap. Bij deze projecten is in kolom 4 het goedkeuringsbesluit van GS als relevant besluit aangewezen (zie bijvoorbeeld kolom 4 bij J4, het project "binnenvaarwegen").

Artikel 9.7 Ob voorziet verder nog in een vangnetbepaling. Indien ten behoeve van een in bijlage V aangewezen project geen besluit als vermeld in kolom 4 aan de orde is, kan het bevoegd gezag een ander besluit aanwijzen, waarvoor bij de voorbereiding van het besluit een mer-beoordeling moet worden opgesteld. Van deze mogelijkheid wordt dus alleen gebruik gemaakt, indien de bijlage V op dit punt geen uitkomst biedt.

4. Mer-plicht en het omgevingsplan

Bij de aansluiting van de relevante besluiten voor de mer- of mer-beoordelingsplicht is in kolom 4 van bijlage V van het Ob, voor zover mogelijk aangesloten bij vergunningplichten. Indien deze ontbreken, of als de locatiekeuze van een project van zeer groot belang is voor de milieugevolgen, is het omgevingsplan in kolom 4 aangewezen als het relevante besluit, waarvoor dan de mer- of mer-beoordelingsplicht geldt (zie bijvoorbeeld J5: de aanleg van nader geduide havens).

Ook indien een omgevingsplan het kader vormt voor te nemen besluiten van mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige projecten zoals geduid bij bijlage V, is het omgevingsplan plan-mer plichtig. Kenmerkend van een plan-mer is dat er nog een nader afwegingsmoment plaatsvindt waar de toelaatbaarheid en de gevolgen van het milieu kunnen worden beoordeeld, bijvoorbeeld bij een omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit. Indien het omgevingsplan in kolom 4 van bijlage V als besluit staat genoemd en het omgevingsplan op het punt van het relevante project voldoende concreet is, kan het MER dat is opgesteld ter voorbereiding van het omgevingsplan zowel als plan-MER als project-MER fungeren (art 9.7 lid 3 Ob).

Het detailniveau van de plan-mer kan dan ook worden afgestemd op de mate van detail van het omgevingsplan en de fase van het besluitvormingsproces waarin het plan zich bevindt. Dat brengt mee dat bij een globaal omgevingsplan, het plan-MER geen gedetailleerd onderzoek behoeft te bevatten over de milieugevolgen, maar dat een globaler onderzoek kan volstaat.

5. Alternatief voor OBM-mer

De huidige Omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM), waaronder de mer-OBM is niet terug gekomen in de Ow (zie art 2.1 lid 1 onder i van de Wabo op dit moment). De beoordeling van de huidige mer-OBM ziet op een beoordeling of een MER moet worden opgesteld of niet. Als een MER moet worden opgesteld, wordt de OBM geweigerd. In dat geval dient het MER te worden opgesteld en dient een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu te worden aangevraagd. Indien geen MER behoeft te worden opgesteld wordt de OBM verleend en kunnen de milieuactiviteiten verder worden uitgevoerd onder het Activiteitenbesluit milieubeheer.

De huidige mer-OBM activiteiten zijn op dit moment als vergunningplichtig onder het ontwerp Besluit activiteiten leefomgeving van 1 juli 2016 (Bal) aangewezen. Er bestaat het voornemen om bij Invoeringswet en Invoeringsbesluit de huidige mer-OBM activiteiten apart aan te wijzen en om een vergunning te introduceren met een toets die vergelijkbaar is aan de toets zoals deze thans bestaat (zie pag 198 NvT, algemeen van het ontwerp Besluit kwaliteit leefomgeving van 1 juli 2016). Op pagina 69/70 NvT algemeen van het Bal staan de relevante activiteiten opgesomd. Het is afwachten hoe hier concreet vorm aan wordt gegeven.

6. Grensoverschrijdend plan- en project mer

In artikelen 9.15 tot en met 9.19 Ob staan acties uitgespeld als sprake is van een activiteit in Nederland met mogelijke aanzienlijke grensoverschrijdende milieugevolgen. De artikelen 9.20 tot en met 9.25 Ob doen dat als een project-mer aan de orde is. Ook is in beide gevallen een regeling opgenomen indien in een buurstaat een dergelijk project wordt geïnitieerd. Dergelijke regelingen bestaan ook thans in de Wm. 

Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen over de milieueffectrapportage onder de Omgevingswet? Gespecialiseerd advocaat Eveline Sillevis Smitt voorziet u graag van nadere informatie.