In veel overeenkomsten met de overheid staan standaard clausules voor 'wijziging van omstandigheden' en de inzet van bevoegdheden. De laatstgenoemde clausule komt er in de kern vaak op neer dat de overheid niet aansprakelijk is als een bestuursorgaan vanuit diens 'publiekrechtelijke verantwoordelijkheid' een besluit neemt dat niet strookt met de strekking van de overeenkomst.
De rechtbank Zeeland-West-Brabant maakt in een recent vonnis duidelijk dat zulke clausules een beperkte reikwijdte hebben en zich niet tot toekomstig beleid uitstrekken. De 'publieke verantwoordelijkheidsclausule' en 'wijziging van omstandigheden clausule' garanderen dus niet dat beleid (altijd) schadevrije kan worden gewijzigd.
Les voor de praktijk
Wat kan men leren van het vonnis? Neem inspanningsverplichtingen serieus. Als men zich (contractueel) verbindt om publiekrechtelijke bevoegdheden op een bepaalde manier in te zetten, beperkt men (logischerwijs) de eigen vrijheid bij het uitoefenen van die bevoegdheden. Maak dus steeds hele duidelijke afspraken over de uitvoering en leg vast dat de organen die beleid vaststellen bijvoorbeeld na een bepaalde periode dit beleid kunnen wijzigen zonder dat de gemeente schadeplichtig wordt. Eerder kan natuurlijk ook bedongen worden maar of dat onder alle omstandigheden redelijk is en of dit zich onder alle omstandigheden verdraagt met de gedachte dat men met een overeenkomst een doel nastreeft, is een vraag die men per geval zal moeten beantwoorden.
Wat was er aan de hand?
Een gemeente en een ontwikkelaar sluiten een samenwerkingsovereenkomst ('SOK') voor de realisatie van woningen. Hierin stond voor de gemeente een redelijk standaard inspanningsverplichting ('gemeente moet zich inspannen om de woningbouw publiekrechtelijk mogelijk te maken', zie ook deze annotatie). Partijen dachten dat de woningenbouw in een zekere periode afgerond zou zijn, maar het duurde allemaal langer dan verwacht. Na het sluiten van de SOK voert de gemeente een behoefteonderzoek uit. In vervolg hierop stelt de raad in een structuurvisie beleid vast waardoor niet alle woningen meer gebouwd kunnen worden. De gemeente meent dat het 'algemeen belang' en 'de goede ruimtelijke ordening' (o.a.) meebrengen dat zij leegstand en verloedering moet voorkomen en het voorzieningenniveau in andere woonkernen dan de groeikernen zo veel als mogelijk handhaaft.
De gemeente vindt dat de SOK haar de ruimte biedt om uitvoering te geven aan deze gewijzigde planologische inzichten: de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid en gemeentelijke taak en functie hebben immers een belangrijke plaats in de SOK. De inzet van het geding is of de gemeente medewerking moet verlenen aan de woningbouw, dan wel schadeplichtig is. Dat het bestemmingsplan deze bouw niet toestaat staat vast, maar het draait om de vraag of de gemeente op grond van de SOK desondanks moet meewerken, en zo ja, of zij hiertoe kan worden gedwongen en/of schadeplichtig is als zij (toch) niet meewerkt (zie deze annotatie).
Wat oordeelt de rechtbank?
De gemeente meent dat zij een beroep kon doen op de 'gewijzigde omstandigheden-clausule' uit de SOK. De rechtbank honoreert deze stelling niet omdat bij het sluiten van de SOK al bekend was dat sprake zou zijn van bevolkingskrimp (zie ook deze annotatie). Het plan was juist bedoeld om dit te ondervangen en extra instroom te genereren.
De rechtbank constateert dat het gewijzigde beleid kennelijk zijn grond heeft in het feit dat de bestuursorganen van de gemeente menen dat het eerder voorgestane beleid waarvan de SOK een uitvloeisel is niet tot het gewenste planologische resultaat heeft geleid. Dat is echter geen bijzondere omstandigheid, maar een zelf gekozen beleidswijziging. Deze valt volgens de rechtbank niet onder het bereik van de 'wijziging van omstandighedenclausule'. Volgens de rechtbank is geen grond aan te wijzen waarom de gemeente haar medewerkingsverplichting niet langer hoeft na te komen. De niet-nakoming door de gemeente vormt dan ook een tekortkoming in de nakoming van de SOK.
Onvoorziene omstandigheden?
Betekent dat dan ook dat de SOK moet worden nagekomen? Het antwoord daarop luidt ontkennend. Het beroep van de gemeente op art. 6:248 BW (redelijkheid en billijkheid) en 6:258 BW (onvoorziene omstandigheden) honoreert de rechtbank namelijk. Daarbij oordeelt de rechtbank het gewijzigde beleid niet onredelijk is. Dit brengt met zich mee dat de gemeente niet hoeft na te komen (niet langer gehouden is aan haar medewerkingsplicht), maar wel schadeplichtig is.
Publiekrechtelijke verantwoordelijkheid vrijwaart niet
Kan de gemeente zich bij deze schadeplichtigheid beroepen op de aansprakelijkheidsbeperking in de 'publiekrechtelijke verantwoordelijkheidsbepaling'? Het antwoord daarop luidt ook ontkennend. Het beroep van de gemeente op de 'publiekrechtelijke verantwoordelijkheidsbepaling' uit de SOK ter beperking van aansprakelijkheid, wijst de rechtbank af. Daarin is namelijk 'alleen' aansprakelijkheid uitgesloten voor gevolgen van publiekrechtelijke besluiten die organen van de gemeente moeten nemen en die strijdig zijn met de SOK. Hiervan is geen sprake bij een zelf gekozen beleidswijziging. De rechtbank overweegt daarbij: Het algemeen belang en een goede ruimtelijke ordening liggen aan deze beleidswijziging ten grondslag maar derden(-belanghebbenden) hebben de gemeente hiertoe niet gedwongen of genoodzaakt aan welke dwang of noodzaak de gemeente zich op grond van haar publieke functie niet mag onttrekken.
Causaal verband
De rechtbank passeert het verweer van de gemeente dat eventuele schade niet in causaal verband staat met de beleidswijziging. Aan deze stelling legde de gemeente ten grondslag dat, zou de gemeente wel aan haar inspanningsverplichting hebben voldaan, de gemeenteraad, de provincie of het rijk gelet op hun eigen verantwoordelijkheid op het gebied van de ruimtelijke ordening ook op de rem hebben getrapt.
Deze stelling overtuigt de rechtbank niet. De rechtbank oordeelt dat het handelen van de gemeenteraad aan de gemeente moet worden toegerekend. Voor zover de gemeente de provincie en het rijk in het debat betrekt, stelt de rechtbank vast dat beiden geen voor de gemeente bindende besluiten of maatregelen hebben genomen die haar noodzaakt of dwingt om tot een concrete beperking of afboeking van plancapaciteit over te gaan.
In veel overeenkomsten met de overheid staan standaard clausules voor 'wijziging van omstandigheden' en de inzet van bevoegdheden. De laatstgenoemde clausule komt er in de kern vaak op neer dat de overheid niet aansprakelijk is als een bestuursorgaan vanuit diens 'publiekrechtelijke verantwoordelijkheid' een besluit neemt dat niet strookt met de strekking van de overeenkomst.
De rechtbank Zeeland-West-Brabant maakt in een recent vonnis duidelijk dat zulke clausules een beperkte reikwijdte hebben en zich niet tot toekomstig beleid uitstrekken. De 'publieke verantwoordelijkheidsclausule' en 'wijziging van omstandigheden clausule' garanderen dus niet dat beleid (altijd) schadevrije kan worden gewijzigd.
Les voor de praktijk
Wat kan men leren van het vonnis? Neem inspanningsverplichtingen serieus. Als men zich (contractueel) verbindt om publiekrechtelijke bevoegdheden op een bepaalde manier in te zetten, beperkt men (logischerwijs) de eigen vrijheid bij het uitoefenen van die bevoegdheden. Maak dus steeds hele duidelijke afspraken over de uitvoering en leg vast dat de organen die beleid vaststellen bijvoorbeeld na een bepaalde periode dit beleid kunnen wijzigen zonder dat de gemeente schadeplichtig wordt. Eerder kan natuurlijk ook bedongen worden maar of dat onder alle omstandigheden redelijk is en of dit zich onder alle omstandigheden verdraagt met de gedachte dat men met een overeenkomst een doel nastreeft, is een vraag die men per geval zal moeten beantwoorden.
Wat was er aan de hand?
Een gemeente en een ontwikkelaar sluiten een samenwerkingsovereenkomst ('SOK') voor de realisatie van woningen. Hierin stond voor de gemeente een redelijk standaard inspanningsverplichting ('gemeente moet zich inspannen om de woningbouw publiekrechtelijk mogelijk te maken', zie ook deze annotatie). Partijen dachten dat de woningenbouw in een zekere periode afgerond zou zijn, maar het duurde allemaal langer dan verwacht. Na het sluiten van de SOK voert de gemeente een behoefteonderzoek uit. In vervolg hierop stelt de raad in een structuurvisie beleid vast waardoor niet alle woningen meer gebouwd kunnen worden. De gemeente meent dat het 'algemeen belang' en 'de goede ruimtelijke ordening' (o.a.) meebrengen dat zij leegstand en verloedering moet voorkomen en het voorzieningenniveau in andere woonkernen dan de groeikernen zo veel als mogelijk handhaaft.
De gemeente vindt dat de SOK haar de ruimte biedt om uitvoering te geven aan deze gewijzigde planologische inzichten: de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid en gemeentelijke taak en functie hebben immers een belangrijke plaats in de SOK. De inzet van het geding is of de gemeente medewerking moet verlenen aan de woningbouw, dan wel schadeplichtig is. Dat het bestemmingsplan deze bouw niet toestaat staat vast, maar het draait om de vraag of de gemeente op grond van de SOK desondanks moet meewerken, en zo ja, of zij hiertoe kan worden gedwongen en/of schadeplichtig is als zij (toch) niet meewerkt (zie deze annotatie).
Wat oordeelt de rechtbank?
De gemeente meent dat zij een beroep kon doen op de 'gewijzigde omstandigheden-clausule' uit de SOK. De rechtbank honoreert deze stelling niet omdat bij het sluiten van de SOK al bekend was dat sprake zou zijn van bevolkingskrimp (zie ook deze annotatie). Het plan was juist bedoeld om dit te ondervangen en extra instroom te genereren.
De rechtbank constateert dat het gewijzigde beleid kennelijk zijn grond heeft in het feit dat de bestuursorganen van de gemeente menen dat het eerder voorgestane beleid waarvan de SOK een uitvloeisel is niet tot het gewenste planologische resultaat heeft geleid. Dat is echter geen bijzondere omstandigheid, maar een zelf gekozen beleidswijziging. Deze valt volgens de rechtbank niet onder het bereik van de 'wijziging van omstandighedenclausule'. Volgens de rechtbank is geen grond aan te wijzen waarom de gemeente haar medewerkingsverplichting niet langer hoeft na te komen. De niet-nakoming door de gemeente vormt dan ook een tekortkoming in de nakoming van de SOK.
Onvoorziene omstandigheden?
Betekent dat dan ook dat de SOK moet worden nagekomen? Het antwoord daarop luidt ontkennend. Het beroep van de gemeente op art. 6:248 BW (redelijkheid en billijkheid) en 6:258 BW (onvoorziene omstandigheden) honoreert de rechtbank namelijk. Daarbij oordeelt de rechtbank het gewijzigde beleid niet onredelijk is. Dit brengt met zich mee dat de gemeente niet hoeft na te komen (niet langer gehouden is aan haar medewerkingsplicht), maar wel schadeplichtig is.
Publiekrechtelijke verantwoordelijkheid vrijwaart niet
Kan de gemeente zich bij deze schadeplichtigheid beroepen op de aansprakelijkheidsbeperking in de 'publiekrechtelijke verantwoordelijkheidsbepaling'? Het antwoord daarop luidt ook ontkennend. Het beroep van de gemeente op de 'publiekrechtelijke verantwoordelijkheidsbepaling' uit de SOK ter beperking van aansprakelijkheid, wijst de rechtbank af. Daarin is namelijk 'alleen' aansprakelijkheid uitgesloten voor gevolgen van publiekrechtelijke besluiten die organen van de gemeente moeten nemen en die strijdig zijn met de SOK. Hiervan is geen sprake bij een zelf gekozen beleidswijziging. De rechtbank overweegt daarbij: Het algemeen belang en een goede ruimtelijke ordening liggen aan deze beleidswijziging ten grondslag maar derden(-belanghebbenden) hebben de gemeente hiertoe niet gedwongen of genoodzaakt aan welke dwang of noodzaak de gemeente zich op grond van haar publieke functie niet mag onttrekken.
Causaal verband
De rechtbank passeert het verweer van de gemeente dat eventuele schade niet in causaal verband staat met de beleidswijziging. Aan deze stelling legde de gemeente ten grondslag dat, zou de gemeente wel aan haar inspanningsverplichting hebben voldaan, de gemeenteraad, de provincie of het rijk gelet op hun eigen verantwoordelijkheid op het gebied van de ruimtelijke ordening ook op de rem hebben getrapt.
Deze stelling overtuigt de rechtbank niet. De rechtbank oordeelt dat het handelen van de gemeenteraad aan de gemeente moet worden toegerekend. Voor zover de gemeente de provincie en het rijk in het debat betrekt, stelt de rechtbank vast dat beiden geen voor de gemeente bindende besluiten of maatregelen hebben genomen die haar noodzaakt of dwingt om tot een concrete beperking of afboeking van plancapaciteit over te gaan.