Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft op 30 januari 2018 een belangwekkend arrest gewezen over de (Europese) Dienstenrichtlijn. Het Hof heeft daarin geoordeeld dat ook detailhandel (zoals een schoenenwinkel) onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt. Dit arrest heeft enkele belangrijke gevolgen voor de rechtspraktijk, en in het bijzonder voor de sector detailhandel. Hoewel in het arrest twee onderwerpen worden behandeld, sta ik in dit blog stil bij het onderwerp detailhandel. Wat was er aan de hand?

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vroeg het Hof in januari 2016 of in een bestemmingsplan regels kunnen worden opgenomen waarin een buiten het stadscentrum gelegen gebied is aangewezen als winkelgebied met uitsluitend volumineuze (grootschalige) detailhandel, gelet op de Dienstenrichtlijn en haar doelstelling om het vrije verkeer van diensten in de Europese Unie te waarborgen. Hieraan ten grondslag ligt de vraag of detailhandel in goederen als schoenen en kleding als dienst moet worden aangemerkt. De bestemmingsplanregels zouden ertoe leiden dat bepaalde vormen van detailhandel niet zijn toegestaan in het gebied waarop het bestemmingsplan betrekking heeft.

Is detailhandel een 'dienst'?
De Dienstenrichtlijn heeft, begrijpelijk genoeg, betrekking op 'diensten'. Dit begrip heeft een specifieke betekenis onder de richtlijn. Artikel 4, punt 1, van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat onder 'dienst' wordt verstaan elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt. Dat is een breed begrip en het Hof legt het in het arrest ook breed uit.

Volgens het Hof moet de activiteit bestaande uit detailhandel in goederen als schoenen en kleding worden geacht onder het begrip 'dienst' in de zin van artikel 4, punt 1, van de richtlijn te vallen. Voor het Hof was (onder andere) van belang dat de richtlijn haar nuttige werking zou verliezen als zij niet van toepassing zou zijn op het betrokken geval. Een ruime uitleg van de Dienstenrichtlijn past dan ook bij haar doel: het wegnemen van de belemmeringen voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging.

Is een bestemmingsplanregel waardoor detailhandel wordt beperkt een toegestane 'eis'?
Om te bepalen of de bestemmingsplanregels die detailhandel beperken in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn is het noodzakelijk om te bepalen of een dergelijk voorschrift moet worden aangemerkt als 'eis' in de zin van de richtlijn. In de Dienstenrichtlijn worden namelijk, ter bescherming van het vrije verkeer van diensten, eisen genoemd die ofwel verboden zijn, ofwel aan beoordeling onderworpen zijn. Een eis is op grond van de richtlijn onder meer 'elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten'. Volgens het Hof vallen bestemmingsplanregels onder het begrip 'eis'. Dit betekent dat nagegaan moet worden of er sprake is van een verboden eis zoals opgenomen in artikel 14 van de richtlijn.

Het Hof overweegt dat 'uit geen gegeven waarover het Hof beschikt blijkt dat de voorschriften in het hoofdgeding een dergelijke [verboden] eis zouden stellen'. Een planregel die de vestiging van een bepaalde soort detailhandel uitsluit, is dus niet zonder meer aan te merken als een verboden eis.

Voorts dient beoordeeld te worden of de eis zich verdraagt met het bepaalde in artikel 15 van de richtlijn. Kort gezegd mag de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk worden gesteld van een territoriale beperking, zolang de beperking noodzakelijk en evenredig is en niet in strijd komt met het verbod op discriminatie. Het is volgens het Hof aan de nationale rechter om te beoordelen of dat het geval is. Het Hof geeft in dat kader nog wel mee dat de bestemmingsplanregels in dit geval strekken tot het behoud van de leefbaarheid van een stadscentrum en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Dit kan een dwingende reden van algemeen belang vormen die een beperking van de vestigingsvrijheid rechtvaardigt.

De Dienstenrichtlijn staat dus niet zonder meer in de weg aan het reguleren van de vestiging van detailhandel in een bestemmingsplan. De nationale rechter zal dat van geval tot geval moeten beoordelen aan de hand van de Dienstenrichtlijn.

Gevolgen van het arrest voor de praktijk
Hoewel het besproken arrest specifiek ging om detailhandel in goederen als schoenen en kleding, is het waarschijnlijk dat het oordeel van het Hof breed moet worden uitgelegd, en dat alle vormen van detailhandel als 'dienst' moeten worden aangemerkt. Dit kan verstrekkende gevolgen hebben. In het kader van dit blog noem ik slechts een aantal aandachtspunten:

• Bestemmingsplanregels die de vestiging van detailhandel reguleren dienen steeds getoetst te worden aan de Dienstenrichtlijn;
• Vergunningen voor de toegang tot de uitoefening van detailhandel zijn van rechtswege verleend na ommekomst van de beslistermijn, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald (gelet op artikel 28, eerste lid van de Dienstenwet). Omgevingsvergunningen die met de reguliere procedure worden voorbereid, kunnen al van rechtswege worden gegeven (op grond van de Wabo). Misschien leidt dit arrest er uiteindelijk toe dat de uitsluiting van de vergunning van rechtswege-mogelijkheid voor omgevingsvergunningen die uitgebreid worden voorbereid (voor detailhandel) niet in overeenstemming is met (artikel 13 van) de Dienstenrichtlijn;
• De bepalingen uit afdeling 2a van titel 5 in boek 6 van het Burgerlijk Wetboek zijn op 'dienstverrichters' in de detailhandel van toepassing. Dit betekent onder andere dat de voor de dienstverrichter/verkoper soepeler regeling wat betreft het ter beschikking stellen van algemene voorwaarden van toepassing is.

Gelet op deze gevolgen is het dus van groot belang dat detailhandel nu als 'dienst' in de zin van de Dienstenrichtlijn is aangemerkt door het Hof. 

Juridisch advies of meer informatie? 

Heeft u vragen naar aanleiding van dit blog? Neem dan contact op met Jamaal Mohuddy.