Deze bijdrage verscheen als annotatie in het tijdschrift Nederlandse Jurisprudentie 2023/264.
Waar gaat het arrest van de Hoge Raad van 26 mei 2023 (ECLI:NL:HR:2023:777) over?
Bovenstaand arrest vormt een vervolg op een arrest van de Hoge Raad van 14 april 2017, RvdW 2017/485. Het arrest handelt over de eliminatieregel uit het onteigeningsrecht. Deze regel betreft een billijkheidscorrectie en brengt mee dat men de nadelige en voordelige gevolgen voor de schadeloosstelling van het werk (en de plannen daarvoor) waarvoor onteigend wordt wegdenkt. Het gaat dus om een uit de wet (artikel 40c van de Onteigeningswet) voortvloeiende fictie. Het werk is er of komt er, maar voor het vaststellen van de schadeloosstelling wordt met dat gegeven géén rekening gehouden. Als het gaat om het werk, is dat niet zo erg moeilijk. Is het werk een weg, dan bepaalt men de schade als ware de weg er niet. Ingewikkelder wordt het als het gaat om plannen voor het werk. Wanneer is daar nu sprake van en wanneer vormt het een weg te denken plan. Deze vragen zijn alreeds ingewikkeld. Nog ingewikkelder wordt het als men plannen voor iets anders dan het werk wil wegdenken. In deze ingewikkelde omgeving van de kunst van het juridische balanceren, die slechts door voortdurende hersengymnastiek begrepen kan worden, moet het bovenstaande arrest geplaatst worden.
Wat was er aan de hand?
De onteigende werd diens grond afgenomen ten behoeve van de aanleg van een rijksweg. De eliminatieregel brengt mee dat met dit werk geen rekening wordt gehouden bij het bepalen van de schadeloosstelling. Ook met het Tracébesluit dat het werk planologisch mogelijk maakt wordt geen rekening gehouden. Immers, dit plan is louter en alleen gemaakt om het werk mogelijk te maken en vormt aldus een plan voor het werk. De onteigende stelde dat na het wegdenken van deze plannen de onteigende gronden een verwachtingswaarde vertoonden. Redengevend daarvoor was dat er diverse plannen waren waarin sprake was van een uitbreiding van bedrijfsbestemming. De gedachte is dan: als het werk er niet gekomen was, had het onteigende door die plannen een hogere verwachtingswaarde (namelijk die van mogelijk toekomstig bedrijventerrein).
In het arrest van 14 april 2017 oordeelde de Hoge Raad dat de rechter te gemakkelijk aan deze stelling voorbij was gegaan. De rechter had te gemakkelijk aangenomen dat de plannen een gevolg waren van het werk en daarom ook geëlimineerd zouden moeten worden. De Hoge Raad overwoog daartoe: “De rechtbank heeft echter niet ten aanzien van (elk van) die planologische stukken beoordeeld of reeds sprake was van of werd voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend.” De zaak werd daarom verwezen naar het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch.
Dit verwijzingshof onderzocht vervolgens de diverse plannen (nogmaals) en concludeerde — kort gezegd — dat de bestemmingen in die plannen die de door de onteigende bepleite verwachtingswaarde met zich brachten, alle voortbouwden op concrete plannen voor de aanleg van de A4 en dus geëlimineerd moesten worden. Het Hof ‘liet daarbij in het midden’ op welk moment het plan voor de aanleg van de A4 voldoende concreet was. Om dat punt draait de tweede cassatie. De conclusie is in de kern genomen: dat had het Hof niet in het midden mogen laten. Een plan kan namelijk niet ‘mogelijk bezwangerd zijn door het werk’ (zie hierover ook randnummer 3.7 van de conclusie van de P-G). Immers, aldus bestaat de kans dat het werk er niet komt of elders komt en dan zou de onteigende ernstig tekort worden gedaan.
Omdat het niet makkelijk is, schept de Hoge Raad gelukkig een kraakheldere regel. Een plan voor het werk of een ander plan dat daarop voortbouwt, kan pas weggedacht worden op het moment dat het plan voor het werk concreet is; lees: het is een uitgemaakte zaak of het werk wel of niet op het onteigende komt. Plannen die dus wel rekening houden met de aanleg van het werk, maar daarin zelf niet concreet voorzien of niet voortbouwen op een plan dat daarin wel concreet voorziet, vormen aldus een grondslag voor een eventuele verwachtingswaarde. Plannen waarin de aanleg van het werk een gegeven is (omdat het in het plan zelf staat of omdat het plan voortbouwt op een ander concreet plan voor het werk), daarentegen niet. Gevolg van het vorenstaande is dat nu voor de derde keer moet worden beoordeeld of diverse in het geding zijnde plannen tot stand zijn gekomen voor óf na het moment waarop de aanleg van de A4 concreet was.
Tot slot
De voor het recht belangrijke regels uit dit arrest zijn te vinden in de laatste drie regels van rov. 3.2.4 en de eerste twee regels uit rov. 3.2.5. Absolute klaarheid schept de Hoge Raad vervolgens als deze in rov. 3.2.5 gedecideerd het volgende overweegt: “Zodra er een concreet plan is voor het werk ter plaatse van het te onteigenen perceel, doen latere planologische stukken voor de bepaling van de verwachtingswaarde niet meer ter zake, ook niet voor zover deze betrekking hebben op andere werken. Op dat moment is immers al concreet dat het werk waarvoor wordt onteigend ter plaatse van het te onteigenen perceel zal worden gerealiseerd.” Kort en goed betekent het voorgaande dat een plan met een lucratieve verwachting (lees: hoger dan de gebruikswaarde) voor het onteigende dat tot stand komt nádat de locatie voor een werk waarvoor onteigend wordt concreet is geworden (maar ook pas dan en geen moment eerder), in de onteigeningsprocedure nimmer kans biedt op verwachtingswaarde.
Wat de vorm van het concrete plan moet zijn, is een zaak die per geval door de feitenrechter moet worden vastgesteld. Zo was in het bekende eliminatiearrest Ballast Nedam/Staat (HR 8 februari 2013, NJ 2013/318, m.nt. P.C.E. van Wijmen) een brief van het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat aan het College van Burgemeester en Wethouders waarin de wenselijkheid werd gemeld van realisatie op termijn van een verzorgingsplaats/brandstofverkooppunt, en waarin verzocht werd om in het ontwerpbestemmingsplan een verzorgingsplaats op te nemen, een voldoende grondslag om aan te nemen dat sprake was van een concreet plan voor het werk. Waar het op aankomt lijkt te zijn: wanneer is het concreet waar het werk zal worden uitgevoerd (locatie).
De vraag is — en die voor zover ik weet nog niet beantwoord is — of er vanuit het oogpunt van billijkheid óók voor ‘een concreet plan’, een concreet voornemen moet zijn om binnen redelijke termijn tot uitvoering te komen. Bij een negatief antwoord op deze vraag zou het — wellicht onbillijke — gevolg zijn dat een onteigende tot in lengte van jaren niet kan profiteren van verwachtingswaarde scheppende ontwikkelingen ten aanzien van diens gronden uit plannen die zijn gemaakt nadat een plan voor het werk concreet is geworden. Dit lijkt met name bezwaarlijk als de markt — omdat de verwachting dat het werk wordt uitgevoerd in de vorm waarin het is voorzien is vervaagd — na verloop van tijd wellicht wél rekening houdt met deze ontwikkelingen. Ik realiseer mij dat voornoemde gedachte (bindt een termijn aan de concrete verwachting) weer een nieuwe complexiteit oproept. Immers, enerzijds — hoe lang het tijdsverloop ook is — eist de billijkheid dat het werk wordt weggedacht en anderzijds eist diezelfde billijkheid mogelijk dat de plannen die voortbouwen op dat werk, na verloop van tijd niet meer worden weggedacht. Het is en blijft hersengymnastiek.
Deze bijdrage verscheen als annotatie in het tijdschrift Nederlandse Jurisprudentie 2023/264.
Waar gaat het arrest van de Hoge Raad van 26 mei 2023 (ECLI:NL:HR:2023:777) over?
Bovenstaand arrest vormt een vervolg op een arrest van de Hoge Raad van 14 april 2017, RvdW 2017/485. Het arrest handelt over de eliminatieregel uit het onteigeningsrecht. Deze regel betreft een billijkheidscorrectie en brengt mee dat men de nadelige en voordelige gevolgen voor de schadeloosstelling van het werk (en de plannen daarvoor) waarvoor onteigend wordt wegdenkt. Het gaat dus om een uit de wet (artikel 40c van de Onteigeningswet) voortvloeiende fictie. Het werk is er of komt er, maar voor het vaststellen van de schadeloosstelling wordt met dat gegeven géén rekening gehouden. Als het gaat om het werk, is dat niet zo erg moeilijk. Is het werk een weg, dan bepaalt men de schade als ware de weg er niet. Ingewikkelder wordt het als het gaat om plannen voor het werk. Wanneer is daar nu sprake van en wanneer vormt het een weg te denken plan. Deze vragen zijn alreeds ingewikkeld. Nog ingewikkelder wordt het als men plannen voor iets anders dan het werk wil wegdenken. In deze ingewikkelde omgeving van de kunst van het juridische balanceren, die slechts door voortdurende hersengymnastiek begrepen kan worden, moet het bovenstaande arrest geplaatst worden.
Wat was er aan de hand?
De onteigende werd diens grond afgenomen ten behoeve van de aanleg van een rijksweg. De eliminatieregel brengt mee dat met dit werk geen rekening wordt gehouden bij het bepalen van de schadeloosstelling. Ook met het Tracébesluit dat het werk planologisch mogelijk maakt wordt geen rekening gehouden. Immers, dit plan is louter en alleen gemaakt om het werk mogelijk te maken en vormt aldus een plan voor het werk. De onteigende stelde dat na het wegdenken van deze plannen de onteigende gronden een verwachtingswaarde vertoonden. Redengevend daarvoor was dat er diverse plannen waren waarin sprake was van een uitbreiding van bedrijfsbestemming. De gedachte is dan: als het werk er niet gekomen was, had het onteigende door die plannen een hogere verwachtingswaarde (namelijk die van mogelijk toekomstig bedrijventerrein).
In het arrest van 14 april 2017 oordeelde de Hoge Raad dat de rechter te gemakkelijk aan deze stelling voorbij was gegaan. De rechter had te gemakkelijk aangenomen dat de plannen een gevolg waren van het werk en daarom ook geëlimineerd zouden moeten worden. De Hoge Raad overwoog daartoe: “De rechtbank heeft echter niet ten aanzien van (elk van) die planologische stukken beoordeeld of reeds sprake was van of werd voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend.” De zaak werd daarom verwezen naar het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch.
Dit verwijzingshof onderzocht vervolgens de diverse plannen (nogmaals) en concludeerde — kort gezegd — dat de bestemmingen in die plannen die de door de onteigende bepleite verwachtingswaarde met zich brachten, alle voortbouwden op concrete plannen voor de aanleg van de A4 en dus geëlimineerd moesten worden. Het Hof ‘liet daarbij in het midden’ op welk moment het plan voor de aanleg van de A4 voldoende concreet was. Om dat punt draait de tweede cassatie. De conclusie is in de kern genomen: dat had het Hof niet in het midden mogen laten. Een plan kan namelijk niet ‘mogelijk bezwangerd zijn door het werk’ (zie hierover ook randnummer 3.7 van de conclusie van de P-G). Immers, aldus bestaat de kans dat het werk er niet komt of elders komt en dan zou de onteigende ernstig tekort worden gedaan.
Omdat het niet makkelijk is, schept de Hoge Raad gelukkig een kraakheldere regel. Een plan voor het werk of een ander plan dat daarop voortbouwt, kan pas weggedacht worden op het moment dat het plan voor het werk concreet is; lees: het is een uitgemaakte zaak of het werk wel of niet op het onteigende komt. Plannen die dus wel rekening houden met de aanleg van het werk, maar daarin zelf niet concreet voorzien of niet voortbouwen op een plan dat daarin wel concreet voorziet, vormen aldus een grondslag voor een eventuele verwachtingswaarde. Plannen waarin de aanleg van het werk een gegeven is (omdat het in het plan zelf staat of omdat het plan voortbouwt op een ander concreet plan voor het werk), daarentegen niet. Gevolg van het vorenstaande is dat nu voor de derde keer moet worden beoordeeld of diverse in het geding zijnde plannen tot stand zijn gekomen voor óf na het moment waarop de aanleg van de A4 concreet was.
Tot slot
De voor het recht belangrijke regels uit dit arrest zijn te vinden in de laatste drie regels van rov. 3.2.4 en de eerste twee regels uit rov. 3.2.5. Absolute klaarheid schept de Hoge Raad vervolgens als deze in rov. 3.2.5 gedecideerd het volgende overweegt: “Zodra er een concreet plan is voor het werk ter plaatse van het te onteigenen perceel, doen latere planologische stukken voor de bepaling van de verwachtingswaarde niet meer ter zake, ook niet voor zover deze betrekking hebben op andere werken. Op dat moment is immers al concreet dat het werk waarvoor wordt onteigend ter plaatse van het te onteigenen perceel zal worden gerealiseerd.” Kort en goed betekent het voorgaande dat een plan met een lucratieve verwachting (lees: hoger dan de gebruikswaarde) voor het onteigende dat tot stand komt nádat de locatie voor een werk waarvoor onteigend wordt concreet is geworden (maar ook pas dan en geen moment eerder), in de onteigeningsprocedure nimmer kans biedt op verwachtingswaarde.
Wat de vorm van het concrete plan moet zijn, is een zaak die per geval door de feitenrechter moet worden vastgesteld. Zo was in het bekende eliminatiearrest Ballast Nedam/Staat (HR 8 februari 2013, NJ 2013/318, m.nt. P.C.E. van Wijmen) een brief van het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat aan het College van Burgemeester en Wethouders waarin de wenselijkheid werd gemeld van realisatie op termijn van een verzorgingsplaats/brandstofverkooppunt, en waarin verzocht werd om in het ontwerpbestemmingsplan een verzorgingsplaats op te nemen, een voldoende grondslag om aan te nemen dat sprake was van een concreet plan voor het werk. Waar het op aankomt lijkt te zijn: wanneer is het concreet waar het werk zal worden uitgevoerd (locatie).
De vraag is — en die voor zover ik weet nog niet beantwoord is — of er vanuit het oogpunt van billijkheid óók voor ‘een concreet plan’, een concreet voornemen moet zijn om binnen redelijke termijn tot uitvoering te komen. Bij een negatief antwoord op deze vraag zou het — wellicht onbillijke — gevolg zijn dat een onteigende tot in lengte van jaren niet kan profiteren van verwachtingswaarde scheppende ontwikkelingen ten aanzien van diens gronden uit plannen die zijn gemaakt nadat een plan voor het werk concreet is geworden. Dit lijkt met name bezwaarlijk als de markt — omdat de verwachting dat het werk wordt uitgevoerd in de vorm waarin het is voorzien is vervaagd — na verloop van tijd wellicht wél rekening houdt met deze ontwikkelingen. Ik realiseer mij dat voornoemde gedachte (bindt een termijn aan de concrete verwachting) weer een nieuwe complexiteit oproept. Immers, enerzijds — hoe lang het tijdsverloop ook is — eist de billijkheid dat het werk wordt weggedacht en anderzijds eist diezelfde billijkheid mogelijk dat de plannen die voortbouwen op dat werk, na verloop van tijd niet meer worden weggedacht. Het is en blijft hersengymnastiek.