Op 16 juli 2025 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke overzichtsuitspraak die gevolgen heeft voor het sluiten van een woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet. De uitspraak geeft duidelijkheid over hoe de bevoegdheid door de burgemeester moet worden toegepast en hoe de Afdeling dit voortaan zal toetsen. Wat is nieuw en wat wisten we al? In dit blog zet ik de belangrijkste lessen uit deze uitspraak uiteen en geef ik tips voor de praktijk.

Waarom deze overzichtsuitspraak?

In de overzichtsuitspraak geeft de Afdeling de uitgangspunten weer waar zij voortaan van zal uitgaan bij de beoordeling van besluiten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Deze uitgangspunten volgen voor een groot deel al uit eerdere uitspraken, maar de Afdeling vat deze in deze overzichtsuitspraak samen en scherpt ze aan. De Afdeling biedt met deze uitspraak duidelijkheid over:

• De juridische kwalificatie van de last uit artikel 13b Opiumwet als herstelsanctie;
• De vereisten van het evenredigheidsbeginsel, die worden aangescherpt;
• De rol van het tijdsverloop: voortaan moet de burgemeester in de besluitvorming motiveren waarom een sluiting ondanks tijdsverloop tussen de constatering en de sluitingsdatum nog steeds geschikt en noodzakelijk is.

De juridische kwalificatie als herstelsanctie

Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet geeft de burgemeester een bevoegdheid om een last onder bestuursdwang op te leggen indien in een woning of lokaal drugs worden verkocht, afgeleverd, verstrekt of aanwezig zijn. Bij aanwezigheid van meer dan 0,5 gram harddrugs (lijst I), 5 gram softdrugs (lijst II) of vijf hennepplanten mag in beginsel worden aangenomen dat het om handel gaat, tenzij het tegendeel bewezen wordt. De in artikel 13b Opiumwet bedoelde last wordt door burgemeesters over het algemeen uitgevoerd in de vorm van een sluiting (voor bepaalde tijd). De Afdeling bevestigt in deze uitspraak dat de woningsluiting kwalificeert als een herstelsanctie. Hoewel het soms anders voelt, is de sluiting geen straf, maar een maatregel met het oog op handhaving van de rechtsorde.

De vereisten van het evenredigheidsbeginsel: indringende toetsing

Het evenredigheidsbeginsel speelt een belangrijke rol in de beoordeling van de bevoegdheid uit artikel 13b Opiumwet. De sluiting van een woning is namelijk een ingrijpende maatregel: het raakt aan het recht op huisvesting, aan de privacy van bewoners en aan hun recht op gezinsleven. De beoordeling van de evenredigheid bestaat op basis van de ‘Harderwijk’-uitspraak van 2 februari 2022 uit drie onderdelen: de sluiting moet geschikt, noodzakelijk en evenwichtig zijn. Omdat er bij een woningsluiting fundamentele rechten in het geding zijn, toetst de bestuursrechter dit soort besluiten ‘indringend’. De Afdeling scherpt de rechtspraak over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel bij een woningsluiting op grond van de Opiumwet in deze overzichtsuitspraak op enkele onderdelen aan.

Geschiktheid en de rol van tijdsverloop

Het grootste gevolg van de overzichtsuitspraak voor de praktijk is het oordeel van de Afdeling over het tijdsverloop – en de gevolgen daarvan. Uit de overzichtsuitspraak volgt namelijk dat de burgemeester het actuele nut van de sluiting op het moment van de besluitvorming moet aantonen, zeker wanneer er enkele maanden zijn verstreken tussen de vondst en de sluiting. Dit geldt voor zowel het primaire besluit, de beslissing op bezwaar als een eventueel nader genomen besluit (denk aan een besluit op het verzoek om opheffing van de sluiting). De burgemeester moet voortaan beoordelen en, als er enkele maanden tussen de vondst en besluitvorming verstreken zijn, in zijn besluit nader motiveren of de sluiting op dat tijdstip nog een geschikt middel is en zo ja, of de sluiting noodzakelijk is. Ook in lopende zaken zal een nadere motivering nodig zijn.

Voorheen gold bij 13b Opiumwetsluitingen de lijn dat tijdsverloop, net als bij andere handhavingsbesluiten, de handhavingsbevoegdheid niet tenietdeed. Op basis van de uitspraak over de sluiting van saunaclub Yin Yang werd de regel geïntroduceerd dat pas als er meer dan één jaar was verstreken sinds de datum dat de sluiting volgens het bestuursdwangbesluit in zou zijn gegaan, de noodzaak van de sluiting opnieuw moest worden beoordeeld.

Met deze overzichtsuitspraak neemt de Afdeling daar geen genoegen meer mee. Waar de grens voor het tijdsverloop tussen de vondst en besluitvorming komt te liggen is nog niet meteen duidelijk. De Afdeling stelt daarvoor geen specifieke termijn, dus die grens zal nog in een volgende rechtspraak moeten worden uitgekristalliseerd. Uit één van de uitspraken van 16 juli 2025 volgt in ieder geval dat een tijdsverloop van vier maanden tussen de constatering en het tijdstip van sluiting te lang was. In dat geval is de sluiting nog niet meteen van de baan, maar moet in het besluit gemotiveerd worden waarom de sluiting toch geschikt en noodzakelijk is.

Noodzaak: niet zomaar de zwaarste maatregel

Bij de beoordeling of het noodzakelijk is om tot sluiting van de woning over te gaan en zo ja, voor hoe lang, zijn verschillende omstandigheden van belang. Dit is al langer een lijn van de Afdeling en hierop ging ik in dit blog in. De Afdeling noemt in de overzichtsuitspraak onder meer:

• de aard en de hoeveelheid aangetroffen drugs en de daarmee mogelijk gepaard gaande risico’s op verdere criminaliteit;
• of de drugs feitelijk in of vanuit de woning worden verhandeld;
• of in de nabije omgeving van de woning in het recente verleden al vaker sprake is geweest van drugsovertredingen of drugsgerelateerde criminaliteit.

De beoordeling van de noodzaak van de sluiting kan tot gevolg hebben dat de burgemeester een lichter alternatief moet benutten dan een sluiting, bijvoorbeeld het opleggen van een waarschuwing of last onder dwangsom. De aanwezigheid van drugs is dus niet automatisch reden voor sluiting; de burgemeester moet motiveren waarom niet met een milder middel kan worden volstaan. Dat is op zich niet nieuw, maar de Afdeling lijkt de teugels hier wel aan te trekken.

Evenwichtigheid: aandacht voor de menselijke factor

Als de conclusie is dat de burgemeester zijn beoogde doel niet met een minder ingrijpend middel dan de sluiting kan bereiken, betekent dit nog niet dat de burgemeester daar altijd gebruik van mag maken. Daarvoor moet hij nagaan of de sluiting in de gegeven omstandigheden ook evenwichtig is. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid moeten de voor bewoners nadelige gevolgen van de sluiting worden afgewogen tegen de doelen die de burgemeester met de sluiting wil bereiken. De burgemeester moet dit volgens de Afdeling toetsen aan artikel 8 EVRM en hier de impact op bewoners, zoals het verlies van een woning of huurovereenkomst, de aanwezigheid van (minderjarige) kinderen, psychische klachten of een medische noodzaak bij betrekken. Daarnaast moet de burgemeester rekening houden met de verwijtbaarheid van degene die door de sluiting wordt getroffen. Ook moet de burgemeester zich rekenschap geven van het feit dat de sluiting de verhuurder een wettelijke grondslag biedt om de huurovereenkomst buitengerechtelijk te ontbinden en de huurder hierdoor op een zwarte lijst kan worden geplaatst, waardoor hij in diezelfde regio geen huurwoning kan huren.

Negen uitspraken onder de loep

Op de dag van de overzichtsuitspraak paste de Afdeling haar uitgangspunten toe op negen concrete zaken. De uitkomst daarvan was als volgt:

• In de uitspraak naar aanleiding waarvan de overzichtsuitspraak is gedaan (een woningsluiting in Rotterdam), was de sluiting van een woning van een zwangere vrouw toch toegestaan ondanks dat er geen overlast was, vanwege de rol van de woning in een crimineel netwerk en de aanwezigheid van wapens (ECLI:NL:RVS:2025:2922).
• In de tweede Rotterdamse zaak waar de Afdeling op 16 juli over oordeelde geeft de Afdeling aan dat de burgemeester er in zijn besluit op bezwaar geen rekening mee heeft gehouden dat tussen de constatering van de overtreding en de besluitvorming bijna vier maanden zat, zodat de sluiting geen stand kan houden (ECLI:NL:RVS:2025:3266).
• In de derde Rotterdamse zaak kwam de Afdeling tot de conclusie dat nu er gelet op de aangetroffen situatie (een drugslab) niet met een lichter middel hoefde worden te volstaan dan een sluiting (ECLI:NL:RVS:2025:3261), ondanks dat de huurder nog niet in de woning woonachtig was.
• In Maastricht leidde een tijdsverloop van tien maanden ertoe dat de sluiting, ondanks de nadere motivering hierover, werd vernietigd (ECLI:NL:RVS:2025:2923).
• In de Alkmaarse zaak oordeelde de Afdeling dat de sluiting van een huurwoning voor zes maanden terecht was en de bewoner zelf verantwoordelijk was voor het vinden van vervangende woonruimte (ECLI:NL:RVS:2025:3262).
• In de zaak in Uithoorn oordeelde de Afdeling de plaatsing van een bord langs de openbare weg waaruit bleek dat de gezinswoning vanwege drugs gesloten was dat dit disproportioneel was en te ingrijpend en vernietigde de sluiting (ECLI:NL:RVS:2025:3265).
• In de Nijmeegse zaak kwam de Afdeling tot een andere beoordeling dan de rechtbank en oordeelde zij dat de burgemeester op basis van de aangetroffen attributen en verklaringen van de bewoner de sluiting voor drie maanden toch noodzakelijk mocht achten (ECLI:NL:RVS:2025:3264).
• In een tweede Nijmeegse zaak oordeelde de Afdeling dat de burgemeester naar aanleiding van de vondst van 25 hennepplanten met de sluiting voor een te ingrijpende middel had gekozen, mede nu niet met concrete feiten en omstandigheden aannemelijk kon worden gemaakt dat de woning een rol vervult binnen de keten van drugshandel (ECLI:NL:RVS:2025:3263)
• In Delft werd een woningsluiting terwijl de hoofdbewoner niet aanwezig was en geen betrokkenheid had als onevenredig beoordeeld (ECLI:NL:RVS:2025:2924).

Tot slot: wat betekent dit voor burgemeesters?

Deze overzichtsuitspraak en de uitspraken die naar aanleiding daarvan op 16 juli 2025 gedaan zijn maken duidelijk dat de feitelijke context en individuele omstandigheden doorslaggevend zijn. Gelet op de uitspraken lijkt de grootste wijziging plaats te vinden in de beoordeling van het tijdsverloop. Voorheen hoefde dit op basis van de uitspraak Yin Yang pas een jaar na de initieel aangekondigde sluitingstermijn te worden beoordeeld. Daar neemt de Afdeling nu geen genoegen meer mee.

Advies of hulp nodig bij het opstellen of aanpassen besluiten? Neem gerust contact op met Mariëtta Buitenhuis.