Verstrekkend oordeel: gronduitgifte door overheid onderhevig aan dienstenrichtlijn en misbruik van bevoegdheid volgens rechtbank

14 juni 2021 | Blog

De rechtbank Den Haag heeft onlangs een verstrekkend vonnis gewezen in – wederom – een zaak tussen de Staat en Fastned B.V. Volgens de rechtbank handelde de Staat onrechtmatig jegens Fastned, door structureel privaatrechtelijke toestemming te weigeren om bij oplaadpunten ook aanvullende voorzieningen te mogen exploiteren. Dat is niet alleen in strijd met de Dienstenrichtlijn, maar het vormt ook misbruik van de eigendomsbevoegdheid van de Staat, aldus de rechtbank.

Als deze lijn van de rechtbank wordt gevolgd, kan dat vergaande gevolgen hebben voor de uitoefening van hun eigendomsrecht door overheden. Wij staan in deze blog daarom kort stil bij de belangrijkste overwegingen.

Achtergrond

Fastned exploiteert verschillende oplaadpunten op verzorgingsplaatsen langs snelwegen. Zij wil op deze verzorgingsplaatsen ook een ‘aanvullende voorziening’ exploiteren, zoals een gemakswinkel. Hiervoor heeft zij inmiddels – na verschillende beroepsprocedures –vergunningen verkregen van de minister van infrastructuur en milieu.

Fastned heeft daarnaast privaatrechtelijke toestemming van de Staat nodig. De grond van deze verzorgingsplaatsen is nagenoeg volledig eigendom van de Staat. Op grond van de Kennisgeving wijziging Voorzieningen op verzorgingsplaatsen uit 2013 (de Kennisgeving 2013) weigert de Staat echter structureel om toestemming te verlenen voor aanvullende voorzieningen bij oplaadpunten.

In de Kennisgeving 2013 wordt dit beleid onderbouwd vanuit het oogpunt van de doelmatige en (verkeers)veilige inrichting van verzorgingsplaatsen. Ter zitting lichtte de Staat toe dat het doel hiervan – kort gezegd – was om de opbrengst van de veiling van (concessies voor) brandstofverkooppunten te beschermen.

Dienstenrichtlijn

Volgens de rechtbank bevat de Kennisgeving 2013 een ‘vergunningenstelsel’ in de zin van de Dienstenrichtlijn, omdat exploitanten de Staat om (privaatrechtelijke) toestemming moeten vragen om goederen te mogen verkopen. Op grond van de Dienstenrichtlijn moet een vergunningenstelsel worden gerechtvaardigd wegens een dwingende reden van algemeen belang. Daarnaast mag het niet afhankelijk worden gesteld van economische criteria.

Het beschermen van de veilingopbrengst is volgens de rechtbank geen dwingende reden van algemeen belang. Ook is niet gebleken dat de categorische weigering proportioneel was. Daarom is het in de Kennisgeving 2013 neergelegde beleid tot categorische weigering van toestemming volgens de rechtbank in strijd met de Dienstenrichtlijn. Ook de categorische weigering zelf was daarmee onrechtmatig.

Deze conclusie is opmerkelijk. Een ‘vergunningenstelsel’ is in de Dienstenrichtlijn gedefinieerd als ‘elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of uitoefening van een dienstactiviteit’. De term ‘bevoegde instantie’ is gedefinieerd als ‘elk orgaan of autoriteit dat in een lidstaat een toezichthoudende of regelgevende rol vervult ten aanzien van dienstenactiviteiten […]’. Gelet op de laatste definitie ligt het niet direct voor de hand dat ook de uitoefening van privaatrechtelijke (eigendoms)rechten door overheden onder de reikwijdte van het begrip ‘vergunningenstelsel’ valt. De overheid handelt dan immers niet uit hoofde van een toezichthoudende of regelgevende rol ten aanzien van een dienstenactiviteit, maar als eigenaar. Het is op zichzelf logisch dat zij daarbij financiële belangen meeweegt.

Als de conclusie van de rechtbank wordt gevolgd, heeft dat aanzienlijke gevolgen voor overheden. Ook hun handelen ten aanzien van gebruiksverschaffing van gronden ten behoeve van dienstenactiviteiten moet dan conform de Dienstenrichtlijn zijn. Dit lijkt in ieder geval aan de orde te zijn als de overheid expliciet beleid heeft vastgesteld, hoewel de rechtbank ook vaststelt dat de stelselmatige weigering op zichzelf onrechtmatig is.

Misbruik van bevoegdheid

Ten aanzien van het gebruik van openbaar eigendom constateert de rechtbank dat sprake is van bijzonder gebruik en dat privaatrechtelijke regulering mogelijk is. De beperking is gelegen in het feit dat er geen publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar mag worden doorkruist. De rechtbank neemt als uitgangspunt dat daar waar de Staat aan Fastned een publiekrechtelijke vergunning heeft verleend voor het realiseren van aanvullende voorzieningen, de Staat bij de uitoefening van zijn bevoegdheid als eigenaar bij het al of niet verlenen van privaatrechtelijke toestemming, tot uitgangspunt moet nemen dat Fastned door de verlening van de vergunning gerechtigd is tot het gebruik van de locatie overeenkomstig de vergunning. Een weigering van die toestemming aan Fastned voor het door haar beoogde gebruik van de locatie overeenkomstig de vergunning, levert volgens de rechtbank misbruik van bevoegdheid op. Dat laatste is volgens de rechtbank alleen dan niet aan de orde als er sprake is van zwaarwegende belangen die zich verzetten tegen dat gebruik. Die zijn er volgens de rechtbank niet en dus is er sprake van een onrechtmatige weigering.

Ook op dit punt is het vonnis opmerkelijk. De rechtbank baseert haar oordeel op het arrest Amsterdam/Geschiere. De rechtbank gaat er echter aan voorbij dat die zaak zag op een geval waarin de gemeente het belang dat leidde tot de privaatrechtelijke weigering, reeds had meegewogen in het vergunningstraject. Dat ligt in de onderhavige zaak anders en de vraag is of dat niet ook moet leiden tot een andere conclusie. Zo overwoog de Hoge Raad in het arrest Rijnland/Götte dat aan het heffen van een eenmalige retributie bij de verlening van de ontheffing niet het gerechtvaardigde vertrouwen kon worden ontleend dat later geen privaatrechtelijke gebruiksvergoeding meer gevraagd zou worden. Zie ook het meer recente arrest van het Hof Amsterdam. Het Hof overweegt:

Het hof stelt voorts voorop dat de publiekrechtelijke bevoegdheid van het college van dijkgraaf en hoogheemraden om ontheffing te verlenen van het verbod in de keur voor het hebben van werken zoals een steiger, moet worden onderscheiden van de privaatrechtelijke bevoegdheid toestemming te geven voor het gebruik van het water en de waterbodem waarop de steiger rust. Het verbod en de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing daarvan zijn immers gebaseerd op de taak van Rijnland met betrekking tot de waterstaatsbelangen van zijn gebied en zijn gereglementeerd in de desbetreffende publiekrechtelijke regelgeving (de keur). De verlening van de ontheffing geschiedt na afweging van de bij de ontheffing betrokken belangen tegen de belangen die verband houden met de bescherming van de waterstaatkundige verzorging van het beheersgebied van Rijnland. De bevoegdheid tot het geven van privaatrechtelijke toestemming is gebaseerd op het eigendomsrecht van Rijnland en ziet op het bijzondere gebruik van het water en de waterbodem door derden — dat wil zeggen ander gebruik dan overeenkomstig zijn publieke bestemming — en de (eventueel) daaraan te verbinden voorwaarden zoals het betalen van een vergoeding. Het aanleggen en hebben van een steiger is een dergelijk bijzonder gebruik. Rijnland was daarom niet reeds op grond van het verlenen van de ontheffing gehouden om zijn privaatrechtelijke toestemming tot dat bijzondere gebruik te handhaven, nu de ontheffing slechts geweigerd kan worden in verband met de waterstaatkundige belangen die door het betrokken verbod van de keur beschermd worden.”

Kort en goed gaat het er naar wij menen niet zozeer om of het gewenste gebruik is toegestaan op basis van een vergunning, maar met name om de vraag welk belang de vergunningverlenende overheid als eigenaar van de grond beoogt te dienen. Gaat het publiekrechtelijk en privaatrechtelijk om hetzelfde belang en is dat belang reeds gewogen in het publiekrechtelijk spoor, dan zal sprake kunnen zijn van misbruik van bevoegdheid bij de weigering van privaatrechtelijke toestemming. Gaat het om verschillende belangen, dan komt misbruik van bevoegdheid op grond van de aanwezigheid van een vergunning niet in beeld.

Meld u aan voor onze nieuwsbrieven