Wij attendeerden u eerder op de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over het evenredigheidsbeginsel. Deze uitspraak van 2 februari 2022 heeft behoorlijk wat stof doen opwaaien in bestuursrechtelijk Nederland. De verwachting was dat met name bij openbare orde gerelateerde besluiten een verschuiving kon gaan plaatsvinden (van een minder terughoudende naar een meer volle toetsing door de bestuursrechter).

In de rechtspraak is de nieuwe lijn voor het evenredigheidsbeginsel al verschillende keren toegepast. In dit blog bespreken wij een greep uit deze uitspraken, waaruit een voorlopig beeld volgt wat de consequenties van de uitspraak voor de openbare ordepraktijk zijn.

Algemeen beeld: niet alle besluiten sneuvelen

Uit een analyse van de eerste uitspraken na 2 februari 2022 volgt het beeld dat niet alle besluiten de toets aan de evenredigheid niet doorstaan. Uit een greep van de uitspraken die wij hieronder bespreken, volgt de algemene lijn dat:

1. Bestuursrechters nog minder snel genoegen nemen met een enkele verwijzing naar beleidsregels, voor bijvoorbeeld de financiële situatie van de betrokkene en de duur van de sluiting.
2. Bestuursorganen moeten onderzoeken of kan worden volstaan met maatregelen die minder ver gaan, zoals een waarschuwing of het verbinden van voorschriften aan een vergunning (in plaats van een weigering). Zelfs als het beleid dit niet voorschrijft.
3. De burgemeester moet bij een woningsluiting, meer dan voorheen, informeren naar vervangende woonruimte en – als daarvoor aanleiding bestaat – een voorziening treffen.
4. De intensievere toets voor het evenredigheidsbeginsel raakt zijdelings ook de noodzakelijkheidstoets.

De sluitingsbevoegdheid van artikel 13b Opiumwet

De meeste uitspraken van na 2 februari 2022 gaan over 13b Opiumwet besluiten.

Standaardoverweging evenredigheid sluiting 13b Opiumwet (ECLI:NL:RVS:2022:553)

In een uitspraak van 23 februari 2022 geeft de Afdeling een standaardoverweging voor de evenredigheid van woningsluitingen op grond van artikel 13b van de Opiumwet (r.o. 6 t/m 6.3). De toepassing van het juridisch kader op de kwestie Kerkrade leidt er in dit geval toe dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd dat appellant een verwijt kan worden gemaakt. Volgens de Afdeling is niet aannemelijk dat appellanten niets wisten van de in hun woning verstopte softdrugs. Ook is niet gebleken dat appellanten een zodanig bijzondere binding hebben met de woning, dat van hen niet verlangd kan worden tijdelijk ergens anders te verblijven.

Zwaarwegend gewicht artikel 8 EVRM (ECLI:NL:RBROT:2022:2326)

Uit een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 maart 2022 volgt dat de burgemeester ten onrechte heeft nagelaten artikel 8 EVRM in zijn afweging te betrekken. Dit mocht des te meer van de burgemeester worden verwacht nu er huurders in de woning zaten. Ook volgt uit deze uitspraak dat de burgemeester het argument dat de sluiting financiële schade tot gevolg heeft, niet kan afdoen met een verwijzing naar de beleidsregels waarin deze omstandigheid verdisconteerd is. Wel kan van de eisende partij worden verwacht dat zij inzicht geeft in de financiële situatie (ECLI:NL:RBLIM:2022:1504).

Burgemeester moet nagaan of kan worden volstaan met een waarschuwing; verwijzing naar beleidsregels onvoldoende (ECLI:NL:RBNNE:2022:803)

In een uitspraak van 7 maart 2022 overweegt de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland onder verwijzing naar de uitspraak over het evenredigheidsbeginsel dat de burgemeester de woningsluiting beter had moeten motiveren. De uitvoering van het besluit tot sluiting van de woning was geschorst totdat de voorzieningenrechter uitspraak deed. Tijdens de zitting bleek dat de hennepkwekerij inmiddels was geruimd. Verder is niet gebleken van drugshandel in of vanuit de woning. De burgemeester had gelet daarop beter moet motiveren waarom de woningsluiting op dat moment – nu de sluiting nog niet geëffectueerd was – (nog steeds) noodzakelijk was. Het lijkt er dus op, in navolging van deze uitspraak (ECLI:NL:RVS:2021:2756), dat voor de beoordeling van de noodzakelijkheid van de sluiting steeds vaker gekeken wordt naar het moment van de zitting en niet of de sluiting op het moment van het primaire besluit noodzakelijk was. Ook volgt uit de uitspraak dat de burgemeester volgens de voorzieningenrechter beter had moeten motiveren waarom niet met een minder ingrijpend middel zoals een waarschuwing kan worden volstaan. Het enkele feit dat het beleid een waarschuwing niet voorschrijft is onvoldoende.

Duur sluiting; verwijzing beleidsregels onvoldoende (ECLI:NL:RBLIM:2022:1021)

In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 10 februari 2022, volstond de burgemeester voor de duur van de sluiting met een verwijzing naar zijn beleidsregels. Dat was niet toereikend. Het beroep werd gegrond verklaard en het bestreden besluit (na kortsluiting) vernietigd. In een uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 23 maart 2022 leidde een te lange sluitingsduur ertoe dat de rechtbank de sluitingsduur terugbracht van 9 naar 3 maanden (ECLI:NL:RBDHA:2022:2304).

Burgemeester moet informeren naar vervangende woonruimte (ECLI:NL:RBOBR:2022:781)

Hoewel volgens de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant vaststond dat de burgemeester bevoegd was de woning te sluiten, oordeelde zij op 4 maart 2022 dat de gevolgen van de sluiting niet evenredig waren. Volgens de voorzieningenrechter had de burgemeester bij de voorbereiding van de primaire besluitvorming moeten informeren of de sluiting tot gevolg had dat de huurovereenkomst ontbonden werd. En, of verzoeker als gevolg daarvan op een zwarte lijst geplaatst werd (hier ging het wel goed: ECLI:NL:RBLIM:2022:1504). Verder was de burgemeester volgens de voorzieningenrechter ten onrechte niet nagegaan in hoeverre de eisende partij feitelijk toegang heeft tot de daklozenopvang. Met andere woorden: de burgemeester moet zich voldoende inspannen om te voorkomen dat eiser op straat komt te staan (zo volgt ook uit ECLI:NL:RVS:2022:752 en ECLI:NL:RBLIM:2022:2687).

Weigering exploitatievergunning APV onevenredig, burgemeester moet mogelijkheid onderzoeken om voorschriften aan vergunning te verbinden (ECLI:NL:RBAMS:2022:782)

In een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 maart 2022 stond een besluit van de Amsterdamse burgemeester centraal, die een exploitatievergunning aan een hotel weigerde na twee handgranaatincidenten. De conclusie van de rechtbank is dat de burgemeester niet alle relevante feiten en belangen bij haar beoordeling heeft betrokken. Zo heeft de burgemeester onvoldoende gekeken naar de mogelijkheid om voorschriften aan de vergunning te verbinden.

Sluitingstermijn vanwege noodbevel Covid niet proportioneel (ECLI:NL:RBROT:2022:1235)

Eind maart 2020 bevond Nederland zich in de eerste coronagolf en werden de coronamaatregelen gehandhaafd op grond van de ‘Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond 27 maart 2020’. In de nacht van 27 op 28 maart 2020 hebben in een hotel in die regio verschillende incidenten plaatsgevonden. De Voorzitter van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond heeft daarom een noodbevel gegeven, waarbij hij het hotel heeft gesloten omdat volgens hem het verbod op samenkomsten werd overtreden. De rechtbank Rotterdam overweegt op 22 februari 2022 dat de sluitingstermijn van zo’n 2 maanden onder verwijzing naar de uitspraak over het evenredigheidsbeginsel verder gaat dan strikt noodzakelijk. De rechtbank is van oordeel dat een termijn van twee weken een termijn was geweest die meer bij de situatie had gepast en voorziet daarom zelf in de zaak.

Horecagelegenheid mag niet voor 3 maanden worden gesloten op basis van één incident (ECLI:NL:RBGEL:2022:852)

De burgemeester van Doetinchem had een last onder bestuursdwang opgelegd, die ziet op sluiting van een horecagelegenheid vanwege het verstoren van de openbare orde en het aantasten van de veiligheid. Volgens de voorzieningenrechter van de Rechtbank Gelderland is de sluitingsperiode van 3 maanden te lang, omdat de burgemeester het besluit feitelijk alleen heeft gebaseerd op één incident, zo volgt uit haar uitspraak van 18 februari 2022. Ook heeft de burgemeester onvoldoende gemotiveerd op welke wijze de sluiting van het pand bijdraagt aan het herstel van de openbare orde.

Machtiging tot binnentreden moet ook evenredig zijn (ECLI:NL:RBZWB:2022:1482)

De burgemeester van de gemeente Veere verleende een machtiging tot het binnentreden van meerdere woningen. Volgens de rechtbank Zeeland-West-Brabant ontbreekt, zo volgt uit haar uitspraak van 25 maart 2022, een draagkrachtige motivering van de evenredigheid van de machtiging. Niet gebleken is dat het verlenen van de machtiging noodzakelijk is om efficiënt een BRP-onderzoek te verrichten. Ook is ten onrechte niet onderzocht of minder belastende maatregelen mogelijk waren. Niet gebleken dat die woning is geobserveerd of dat eerst toestemming is gevraagd om die woning te betreden.

Illegaal gokken: eerst waarschuwen, dan sluiting (ECLI:NL:RBROT:2022:2029)

De burgemeester heeft sluiting bevolen van een horeca-inrichting voor een periode van 3 maanden, vanwege het toelaten van illegaal gokken en het gebruik van softdrugs. De voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam oordeelde op 18 maart 2022 dat het besluit naar voorlopig oordeel de evenredigheidstoets kan doorstaan. Van belang is dat illegaal gokken een ernstig strafbaar feit is waarvan de gevolgen voor het leefklimaat en de openbare orde groot zijn. Bij de beoordeling van de evenredig speelt ook een rol dat de burgemeester al eerder een bestuurlijke waarschuwing had opgelegd.